从“密航朝鲜人”到“中国风险”：日本如何不断制造“外国人问题”

本文于2026年8月4日首发于《端媒体》，当前版本对结尾部分进行了更多补充。

2026年，在日本生活的外国居民正面临着一波接一波的政策冲击。 3月，入管厅向国会提交修订案，拟大幅上调在留资格更新、变更以及永住申请的手续费。5月，“外国人政策担当大臣”小野田纪美公开强调，永住“不是一种权利，只是在满足条件后获得的许可”。同月底，修订案在国会通过，将申请永住的手续费上限提高至30万日元。7月，入管厅进一步公布具体金额方案：永住申请收费20万日元，其他各项在留资格也迎来数倍、甚至近20倍的暴涨。

手续费争议尚未平息，新一轮政策紧缩又接踵而来。7月24日，《朝日新闻》披露，日本政府计划从10月起，进一步提高永住申请门槛，新增“收入”与“年金”两项要求：申请者须高于日本家庭的平均年收入，并证明按照该收入水平缴纳厚生年金30年，退休时能领取足够的养老金。具体标准虽尚未公布，但消息一出，新一轮的不安与无力感已在外国人群体中蔓延。

对于许多在日本长期生活的人来说，这意味着一个严峻的现实：即便在日本勤勤恳恳工作数十年，恪守规则，按时缴纳税金和社会保险，也难以获得长期稳定的身份。有人这样总结日本政府的逻辑——“需要你的钱和劳动，但不需要你这个人”。

这种态度并非突然。在过去几十年间，日本持续引进外国劳动力，却反复否认自己正在成为移民社会；与此同时，又通过制度设计与政治叙事，将外国居民不断塑造成需要被管理的风险与问题。从战后的“密航朝鲜人”，再到近年来持续发酵的“库尔德问题”与“中国风险”，所谓“外国人问题”并非自然产生，而是在特定制度结构与政治动员中不断被生产出来的。

日本，一个拒绝承认移民的国家

在日本政治语境里，“移民”始终是一个被刻意回避的词汇。2018年，日本修订《出入国管理及难民认定法》，引入特定技能制度，扩大外国劳动者引进规模。面对“日本是否进入移民时代”的质疑，时任首相安倍晋三反复强调：“这不是移民政策。”

2016年，自民党甚至为“移民”量身定制了一个特殊定义：只有“入境时即获得永久居留资格”的人，才算移民。由于日本几乎不存在“入境即永住”的情况，这一定义实际上将所有通过工作、技能实习、留学等方式长期居留的外国人，排除在"移民"之外。这一标准与国际通行的移民定义存在巨大落差。联合国及多数国家通常将“跨越国境，在一国居住一年以上”的人视为移民。

自民党核心政治家木村义雄曾直言：“只要一提到‘移民’这个词，党内就会引起轩然大波，右翼人士甚至会离席抗议。”因此，政府在推动政策时，往往刻意改用“外国人才”“国际化”“多元共生”等表述，避免使用“移民”二字。

然而，日本早已进入移民社会。据法务省统计，1984年合法居留的外国人总数为840,885人，以旧殖民地出身的在日朝鲜人为主体；截至2025年，这一数字已增至3,956,619人，是1984年的近4.7倍，技能实习、特定技能、技术・人文知识・国际业务等劳动型签证持有者，已占据重要比重。

这一变化的背后，是日本政府一系列主动的政策选择：1980年代，扩大留学生政策；1990年代开放面向海外日裔的签证；1993年，建立技能实习制度；2018年推出特定技能制度。驱动这些政策的因素非常明显：人口老龄化与劳动力短缺。护理、农业、建筑、制造业等行业长期人手不足，经过多年讨论，安倍政权最终承认，除了扩大引进外国劳动力，日本几乎别无选择。

然而，日本政府拒绝承认这些事实，这就导致社会层面上从未就“如何接纳移民成为社会成员”展开过真正的讨论。

外国居民陷入一种吊诡处境：被需要，却不被承认是移民；被要求承担义务，却难以获得相应的权利保障；被视为劳动力，却难以被视为社会成员。永住资格之所以被反复强调只是“许可”，其背后的逻辑正在于此。因为一旦承认永住是一项权利，也就意味着承认移民已经成为社会成员；而一旦承认这一点，就必须进一步讨论政治参与、社会福利、反歧视制度以及居民权利等问题。而这恰恰是许多保守政治力量长期试图回避的问题。

日本真正的问题，从来不是移民太多，而是长期依赖外国劳动者，却拒绝承认其为社会成员，更遑论为他们提供稳定的社会身份。

这种“一边引入、一边排除”的结构到底从何而来？要回答这个问题，还得回到更早的历史，追溯“外国人”这一身份是如何被定义和制造出来的。

“外国人”的诞生：国家通过法律和行政权力创造的身份

在讨论问题之前，我们需要看到一个看似简单、却很少被仔细追问的问题：“外国人”是由什么决定的？

是出生地决定的吗？若果如此，那么出生于日本、成长于日本的少数族裔后代，为何仍被视为“外国人”？是国籍决定的吗？若果如此，那么已经归化日本国籍的人，为何仍被称作“外国人”，甚至有人主张第一代归化者不应拥有完整政治权利？是血统决定的吗？若如此，那么日裔巴西人和秘鲁人，为何仍然被视为“外来者”？还是在留资格决定的吗？若如此，那么已经在日本生活数代人的特别永住者，又为何依然被归类为“外国人”？

这些问题之所以难以回答，是因为“外国人”并不是一个天然存在的客观类别，而是被国家制度不断塑造出来的身份。

1945年以前，朝鲜半岛、台湾及其他日本殖民地居民在法律上并不属于“外国人”，他们被编入日本人框架，持有日本国籍，且没有选择或退出国籍的权利。大日本帝国通过户籍制度将其与本土居民进行区分管理，比如，朝鲜半岛居民被称作“朝鲜人”、台湾居民被称作“本岛人”或“蕃人”、旧满洲居民被称作“支那人”等等。名义上虽同属“帝国臣民”，实则从不处于平等位置。 

除因生计前往日本的移民外，出于战时劳动动员的需要，日本政府还强征大量朝鲜人、台湾人、中国人等进入矿山、工厂、军需产业劳动。1945年日本战败，帝国解体，日本政府需要重编“日本人”这一框架，焦点就集中在了居留在日本的旧殖民地出身者身上。

此时冷战开始，朝鲜半岛局势动荡，跨境人口流动增加。驻日盟军总司令部（GHQ）要求加强对“非法移动”与“偷渡”的管理。然而日本政府的回应却远超边境管理范畴。1947年，以敕令形式出台了《外国人登录令》，要求将旧殖民地出身居民强制登记为“外国人”。敕令是大日本帝国宪法体制下天皇直接颁布、无需国会审议即可生效的行政命令。为了绕开即将出现的民主程序，日本政府选择在新宪法生效前夕，以这种形式先行确立对旧殖民地出身者的管控体制，将其变为既成事实。

这番操作在法理上自相矛盾：这些人在国籍上仍属于日本国民，却在行政管理上被当作“外国人”对待。学者朴沙罗指出：“外国人”这一概念，在日语里不只是国籍上的区别，还隐含着以“出身歧视”为根基的排他含义。换言之，“外国人”一词从一开始就不只是国籍的问题，而是意味着一种需要被登记、识别和管理的特殊身份。

1952年《旧金山和约》生效后，日本政府正式认定旧殖民地出身者失去日本国籍 ，数十万人被划定为“居留在日本的外国人”，并被纳入“出入国管理制度”之下（下称入管制度）。这套制度从诞生之初就包含着种族歧视的逻辑，并延续了殖民色彩。往后即便有人批判针对在日少数群体的歧视，歧视者也可以用“这是国家在管理外国人”作为挡箭牌。这也埋下了此后数十年不断制造“外国人问题”的制度根源。

高度集权的入管制度：排外主义的制度温床

“外国人”身份被创造后，新的管理机制也逐渐建立起来。1955年修订《外国人登录法》，要求对14岁以上的“外国人”强制实施指纹登记。在当时，指纹主要用于调查刑事犯罪，这等同于将“外国人”与犯罪嫌疑人同等看待，引发了民间的强烈反对。1980年代以后，在日朝鲜人及其他少数族裔发起了长期的拒绝按指纹运动，抗议这种将少数群体预设为潜在犯罪对象的行为。

与此同时，入管制度的职能边界也在不断扩大。1981年日本加入难民公约，次年出台《出入国管理及难民认定法》，将难民事务纳入入管体制。于是，难民事务、边境管理、移民事务这三种截然不同的议题，被统一置于“外国人管理”框架。

这套管理框架历经数次改革，较为深刻的一次是在留卡制度变革。2012年，日本废除1947年起的外国人登录制度，以在留卡取代外国人登录证，并通过在留卡的内置IC芯片建立统一数据库，实时掌握外国居民的居住地、就业状况、在留资格及出入境信息。2026年6月起实施的特定在留卡制度，则进一步将在留卡功能与个人编号卡（My Number Card）整合。官方强调其为便民措施，但随着国民健康保险、国民年金、课税等信息的联动，国家对外国居民的管控能力随之增强。

《外国人登录法》虽已废除，但管控方式以数字化的形式延续下来。对外国人来说，随身携带在留卡的义务也延续至今，警察当街要求出示在留卡、忘记携带在留卡被警察“陪同”返回住所核实身份的情况也不罕见。笔者曾多次得到身边友人叮嘱：转职、公司名称发生变更，或回国时间过长一定要及时向入管厅报备，否则面临着在留资格被吊销或者永住申请被拒绝的风险。入管制度的管控逻辑就这样渗透进日常生活——外国居民的每一次换工作、每一次出境、每一次忘带卡片，都在提醒着他们：自己的生活轨迹，始终处于国家的实时掌握之中。

从强制采集指纹到特定在留卡，对于外国人的管理技术不断升级，但背后管控逻辑始终未变：外国人首先被视为管理对象，而非平等接纳的移民。这种逻辑也体现在行政制度架构本身。

日本入管厅隶属法务省，将边境管理、难民事务、居留资格与移民事务的职能集于一身，并拥有较大的行政裁量权。相比之下，许多国家将这些职能交由不同机构处理。以德国为例，联邦警察负责边境，外国人管理局负责居留，联邦移民难民厅则负责难民与移民融合，其背后的逻辑是：边境管理与长期定居是两回事，移民进入之后，重点应转向如何将其纳为社会成员。

日本的入管制度则始终未走到这一步。在处理签证过期、难民申请被拒等问题时，入管厅拥有极大的自由裁量权；即便没有法院令状、没有司法审查，也可对外国人实施无限期收容。由此在收容所内频频引发绝食抗议与人道主义惨剧，2021年斯里兰卡女性维斯马在名古屋收容死亡，就是其中最受关注的案例之一。

从外国人登录制度，到今天的数字化在留管理，入管制度确立了一种社会分类：谁需要被特别登记，谁的居留资格会被审查，谁属于日本社会，谁又可以被排除。当政治动员、媒体叙事以及社会焦虑与这套制度结合起来，“外国人”就不再只是一种分类，而成为承载社会不安的政治对象。“外国人问题”也由此被不断构建出来。 

从密航朝鲜人到“中国风险”：被重复建构的“外国人问题”

战后初期，日本社会秩序崩溃，黑市盛行，犯罪率与失业率迅速上升。但在当时的媒体和政治话语中，这些社会问题却被强行与朝鲜人挂钩，“朝鲜人密航”“外国人治安恶化”等表述频繁出现于国会讨论与新闻报道中。后来有大量研究表明，当时黑市参与者大部分是日本人，社会秩序崩坏的主要原因与战败后的经济危机和物资短缺有关。也就是说，本应归因于战后重建的社会问题，就这样被转化为了“在日朝鲜人问题”。此后几十年这种模式不断出现，只是被指向的对象在不断改变。

2023年起，《产经新闻》等右翼媒体持续报道埼玉县川口市的“库尔德人问题”，个别犯罪事件被反复放大。至少七个极右翼团体街头组织游行，甚至打出“根绝库尔德犯罪”、“伪装难民滚出日本”等激进标语。然而，官方数据显示，川口市犯罪总数在持续下降；在法务省《犯罪白书》的统计中，土耳其籍人也并未处于犯罪的前列（注：在日库尔德人主要为土耳其国籍）。

2025年的参议院选举中，极右翼政党“参政党”获得了第三大选票份额。随着参政党崛起，被仇恨的对象也变得多元，“中国风险”逐渐成为新的政治关键词。“中国人恶意利用高度人才制度”、“偷税”、“炒高房价”、“享受奖学金优待”等言论层出不穷。

这些叙事之所以能迅速扩散，不仅源自日本社会内部的现实焦虑，也离不开当今的地缘政治背景。台海局势持续紧张、中美战略竞争加剧、半导体供应链安全争议，使“中国威胁”成为日本安保讨论中的高频词汇。同时，日本经济停滞，国民收入增长缓慢，房价持续攀升，中国精英移民的不断涌入，社会焦虑不断累积。当国家层面的安全焦虑与个体层面的生活焦虑叠加，“中国”也从地缘政治中的邻国转变为日常生活中可被感知的"风险"。

此外，全球性右翼民粹浪潮兴起，又为日本国内政治动员提供了现成的话语资源。参政党借用特朗普的口号提出“日本人first ”，并在组织层面寻求与欧美极右翼的联结，例如会见AfD共同党首；邀请查理·柯克来日发表演讲等。极右翼网络之间的跨国互动，为排外叙事提供了“符合世界趋势”的正当性，从而降低了其进入主流公共讨论的门槛。 

过去，自民党的政策文件经常使用“人权”、“（让日本成为）被选择的国家”等表述，推动外国劳动者引进。然而到了2025年，面对巨额财政赤字，日元大幅度贬值，长期积累的社会问题，以及参政党的选票威胁，自民党选择吸纳极右的排外主张，提出“将非法滞留外国人清零”的目标。“管理”“风险”“秩序”变为了政策话语中的关键词，早期的“引进人才”叙事不复存在。

于是，排外政治形成一种不断自我强化的循环：极右翼提出极端主张，煽动公众焦虑；主流政党为争夺选票予以吸纳，国家政策整体右转，极右翼再提出更极端的主张，不断拉低政治讨论的下限。

在各方政治势力不断操弄外国人议题的循环中，本应建立的多元包容、人权保障等民主社会的根基被不断蚕食，那些真正在日本生活、为社会做出贡献的人，也成为了这场政治游戏中的牺牲品 。

超越“外国人问题”，对抗排外主义

2026年的众议院选举中，自民党取得了316席的压倒性胜利。选举期间，“外国人问题”已经成为重要的政治动员议题之一。此后，高市政权迅速收紧外国人相关政策，“外国人政策担当大臣”小野田纪美就任后，永住资格、在留管理等议题接连成为政策调整的重点。曾经主要存在于街头右翼团体和边缘政党的排外话语，如今已经越来越多地进入国家政策的核心。 

但这并不是一条突然出现的道路。战后初期，社会危机被转化为“朝鲜人问题”；几十年后，地方社会矛盾被包装成“库尔德人问题”；到了今天，地缘政治紧张、收入停滞、住房压力等不同领域的焦虑，又不断汇聚成“中国风险”。

被排除的对象在变化，制造问题的机制却从未改变。“外国人问题“是一个极为好用的政治容器，房价、治安、就业、社会保障等不同领域的矛盾，都可以被塞入其中。 它最大的便利在于：提供一个简单、具体、可以被指责的对象，却不必回答那些真正需要解决的问题。

这种机制也不仅针对“外国人”，无论是历史上长期遭受歧视的部落民、残障者、麻风病人、还是今天街头的无家者，都以不同的形式成为投射社会焦虑的靶点。当一个社会习惯于将结构性问题归因于某个特定群体时，真正的问题便会被遮蔽。收入停滞、物价飞涨、人口老龄化、地方衰退、社会保障危机，这些困境不会因为“清除外国人威胁”而消失。 

因此，日本社会首先需要承认一个现实：自己早已是事实上的移民社会。外国居民并不是突然闯入日本社会的某种“外来存在”，他们早已是学校里的同学、公司里的同事、社区里的邻居，也是一起缴税、工作、照顾老人、养育孩子的人。他们并不是威胁日本社会的人，而是已经构成日本社会的一部分，和所有人一样，共同支撑着这个国家的社会福利和经济运转。

其次，不能仅停留在对排外主义的批判，而是需要进一步讨论制度应该如何重新进行设计。日本政治中虽然有人从人权角度批判针对外国人的歧视性言论，也有不少议员、律师团体及市民组织参与相关议题，但围绕如何构建移民社会的制度性讨论始终不足。如何让长期居住于此的人获得权利保障；如何建立真正有效的反歧视机制；如何将外国人政策从“入管逻辑”转向“社会成员逻辑”；以及如何从"要求外国人融入"的单向同化逻辑，转向真正意义的多元共存——不是消除差异，而是在承认差异的前提下实现“共生”。这些才是真正需要讨论的问题。

与此同时，主流政党也不应通过效仿和吸收极右翼的话语来谋取支持，而是应以完善法律制度和改善民生政策的方式来对抗这类话语。例如，建立行之有效的反仇恨言论法，当极右翼媒体或政客试图通过妖魔化特定移民来制造社会危机时，司法系统应及时介入，防止仇恨言论主流化。与此同时，通过改善劳动条件、提升社会保障与公共服务，来化解社会焦虑。 当民众的经济安全感得到满足时，煽动仇恨的所依赖的土壤才有可能消失。

媒体从业者也应在报道与外国人相关的政策时，保持自身的独立性，不被当局制造的话语左右，警戒右翼政权制造的民粹主义言说渗透进报道中。在设定议题时，本着新闻伦理和精神，平等对待所有生活在日本社会的人。不要仅出于利益，亲手摧毁战后民主主义构筑起来的土壤。

最后，对抗排外主义，守护平等、尊严与免于恐惧的自由，不能只靠少数族裔自身，而是需要所有人共同努力。因为没有人能够完全置身事外，历史反复证明，仇恨从来不会停留在一个群体身上，当一种歧视被默许，当一种排斥被合理化，下一个被针对的对象迟早会出现。真正需要被改变的，从来不是外国人的存在，而是不断制造“外国人问题”的社会机制。真正需要守护的，也不是某种想象中的单一共同体，而是一个能够让不同背景的人共同生活、共同拥有尊严的社会。

参考文献

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