宪政对话中的重复立法：国会立法权与司法违宪审查的界限
重複立法作為憲政對話－論國會立法權與司法違憲審查的界限(pdf)读后感，
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摘要
本简报旨在探讨在宪法诉讼时代背景下，当立法机关与司法机关在履行宪法职权时发生法律规范冲突时，应如何调和互动，特别是聚焦于被宪法法庭宣告违宪、失效或不适用的法律条文，立法者若重新制定相似或相同法律时的效力范围。报告通过分析德国和美国的违宪审查制度、司法实践及学理观点，旨在阐明司法违宪审查对国会立法形成自由的约束力。
核心观点认为，立法机关和司法机关同为宪法的维护者，应在不侵犯彼此权力核心领域的前提下，秉持“宪法机关忠诚”原则进行宪法对话。大法官解释的结果不应具有宪法位阶，亦不能取代成文宪法，且无法限制未来国会立法的自由形成，其合理理解应仅为“后法优于前法”的法理原则。立法者应遵循宪法本身，主动重新立法以体现新的民意，而违宪审查应注意司法自制和审查密度，充分尊重当届民意机关的立法职权，不介入政治问题。
壹、背景说明
宪法法庭判决具有拘束全国各机关及人民的效力，然而，当某法律规定被宣告违宪后，立法者是否不得再重复制定相同或类似内容的法律，即“重复立法禁止原则”的适用问题，存在争议。立法者与司法者都在诠释宪法，但当两者立场出现分歧时，如何解决这种紧张关系成为关注焦点。
权力分立理论并非仅是权力划分，而在于各权力之间存在适度混合和重叠，以实现相互制衡。恪守“规范重复禁止原则”可能使立法者无法适应时代变化，但若无限制地允许重复立法，又可能使宪法法庭功能丧失。本报告聚焦于“在宪法诉讼法时代下，经宪法法庭宣告违宪、失效、不予适用之条文，立法者若另立相似或相同法律之效力范围”这一问题。
贰、外国法制探讨研析
违宪审查模式分为“集中式违宪审查”（如德国）和“分散式违宪审查”（如美国）。
一、 德国
德国联邦宪法法院实行集中式违宪审查，其违宪宣告原则上具有普遍效力。关于立法机关能否重新制定已被认定违宪的法律，德国联邦宪法法院内部存在不同意见。
司法实务及学说论点：
第二庭： 认为立法机关不得重新制定违宪法律，即“规范重复禁止”（Normwiederholungsverbot）。
第一庭： 认为立法机关具有民主正当性，负有使法秩序适应社会变迁的特殊责任，仅受合宪秩序的拘束。联邦宪法法院审理立法权应以宪法本身为准，而非裁判先例，且司法无法主动更正裁判见解，因此立法机关可以重新制定一个内容相同或近似的规定。
宪法学界主流意见： 多数认为立法机关可以重新制定已被认定违宪的法律。有学者认为司法权的职责在于裁判已发生的个案，不具有延伸拘束未来立法的效力；立法者在审慎考量后，仍可重新制定规范，使联邦宪法法院有机会根据社会变化重新审视新法。另有观点认为，联邦宪法法院的裁判不具有宪法位阶，立法者作为宪法“具体化的第一阐释者”，原则上不受“规范重复禁止”的拘束。
立法机关重复立法先例：
“十字架判决”（Kruzifix-Entscheidung, 1995年）： 联邦宪法法院裁定巴伐利亚邦国民学校法要求教室悬挂十字架违宪。然而，该邦议会半年后修正法律，在维持悬挂十字架的前提下，增加了但书，规定若学生认为此举严重侵犯其信仰，学校应进行协议并提供补救方案。此修正案至今未再被联邦宪法法院审理。有论者认为这是立法机关通过立法技巧，重复制定已被司法认定违宪的规定，但也有人认为这是立法机关在“宪法机关忠诚原则”下，兼顾了对联邦宪法法院的尊重和自身反映民意的职权。
二、 美国
美国作为最早建立司法合宪性审查的国家，并未在宪法中明文规定司法审查，而是由联邦最高法院在1803年的Marbury v. Madison案中确立。美国实行分散式违宪审查，各级法院的法官均可进行违宪审查，但违宪宣告原则上仅对个案当事人有效力，通案性宣告需由联邦最高法院作出。
司法实务及学说论点：
Marbury v. Madison案（1803年）： 首次承认司法审查制度，认为司法合宪性审查仅限于个案中拒绝适用违宪法规，不具备普遍、对世效力。被判违宪的法律并未因此失效，仍可能在不涉及违宪的其他案件中被适用。
政治部门释宪论（departmentalism）： 美国学界通说认为“释宪并非司法专属权，且司法释宪并不一定具有最高效力”。政治部门也有权自主、独立解释宪法，未必受司法释宪拘束，其论理基础包括：
最高法院宪法解释不得干预国会： 政治部门与司法部门应在宪法赋予的职权范围内，各自受其宪法见解拘束，而非他部门的见解。最高法院的见解至多通过其说服力影响其他政治部门。
宪政机关地位平等： 宪法创建各宪政机关，它们应是地位平等的平行部门，在各自领域内独立运作且相互制衡，不应存在最终裁决者。若司法部门的解释拘束其他政治部门，将使其成为宪法独裁者。
宪法解释不等于宪法： 法院的解释在个案中是终局、权威的，但并不当然拘束未来的总统、国会或其他政治机关。政治部门应相互尊重彼此的宪法职权，并共同提升宪法诠释质量，这即是“功能性的政府部门释宪论”（functional departmentalism）的含义。
立法机关重复立法先例：
女性堕胎权（Roe v. Wade, 1973年；Dobbs v. Jackson Women’s Health Organization, 2022年）： 1973年Roe案肯认堕胎权为宪法保障的基本权利，直到2022年Dobbs案被推翻。Roe案后，许多州的堕胎罪规定虽不再执行，但并未废除，Dobbs案推翻堕胎权后，这些法律是否直接恢复适用引发争议。
死刑存废（Furman v. Georgia, 1972年；Gregg v. Georgia, 1976年）： Furman案中，最高法院宣告佐治亚州和得克萨斯州的死刑制度违宪，导致全国各地不再判处及执行死刑。然而，各州开始修正刑法和刑事诉讼法，试图说服最高法院。1976年的Gregg案中，最高法院多数意见认可佐治亚州修正后的死刑法律合宪，其他尚未废除死刑的州也重新启用原先被“冻结”的死刑法律。
参、我国法制探讨研析
一、 违宪审查制度简述
我国违宪审查制度由大法官组成的宪法法庭审理，并以裁判方式对外宣告。宪法法庭判决具有拘束各机关及人民的效力，原则上不得声明不服。若法规范或机关争议案件经宣告不违宪或作出其他宪法判断后，因宪法或相关法规范修正、社会情势重大变更，认为有重新认定和判断必要时，可声请变更判决。
二、 对于司法违宪审查重复立法案例
自司法院释字第185号解释确立司法院解释具有拘束全国各机关及人民的对世效力以来，大法官常在后续解释中援引前解释意旨，认为司法解释可以拘束立法机关。
人民基本权利类型：
易科罚金规定（释字第366号及662号）： 366号解释宣告刑法第41条中，数罪并罚导致执行刑逾6个月不得易科罚金的规定违宪。94年修正公布的刑法第41条第2项再次规定此类情况不得易科罚金，662号解释认为其与前解释意旨不符，再次宣告违宪。
公务人员考试用人原则（释字第278号及405号）： 278号解释认为，教育人员任用条例规定施行前已遴用的现任职员适用原法令，不能使未经考试及格者取得与考试及格者相同的任用资格，仅能继续在原学校任职。83年修正公布的教育人员任用条例第21条第2项允许这些人员“得在各学校间调任”，405号解释认为其与宪法及278号解释意旨不符，宣告失效。
记账人执业资格（释字第453号及655号）： 453号解释宣告商业会计法将记账人执业资格委由主管机关认可的规定违宪。96年增订的记账士法第2条第2项规定持有登录执业证明书者可换领记账士证，655号解释认为其与453号解释阐释的“专职人员执业资格应依法考选铨定”原则违宪。
宪政机关权限争议类型：
319枪击事件真相调查特别委员会条例（释字第585号及633号）： 585号解释针对93年公布施行的“319枪击事件真相调查特别委员会条例”（真调会条例）部分合宪、部分违宪。95年修正公布的真调会条例第8条之2第2项针对受真调会请求协助者不得以涉及国家机密或侦查保密事项拒绝配合的规定，给予适当弹性，经633号解释再次审查后，认定其与宪法及585号解释意旨并无不符。
立法院对行政机关人事任命决定权之干预（释字第613号及645号）： 613号解释宣告94年修正公布的国家通讯传播委员会组织法中，委员由各政党按席次比例推荐的任命方式违宪，认为逾越立法机关对行政院人事决定权制衡的界限。645号解释宣告公民投票法第35条第2项中，公民投票审议委员会委员由各政党按席次比例推荐的规定违宪，认为侵犯行政权的人事决定权。虽然本案并非重复立法，但通过援引此前解释意旨，显示大法官解释除拘束释宪标的外，亦可拘束其他非释宪标的法律的意旨。
司法院认为，立法院行使立法权时，虽有广泛的自由形成空间，但基于权力分立和立法权受宪法拘束的原理，不得逾越宪法规定及司法院作出的宪法解释。立法机关通过立法实现民意，固然有立法形成空间，但仍应遵守宪法，并在宪法解释意旨范围内制定或修正法律。若立法机关仍审议通过相同或高度类似的规范，宪法法庭仍应依职权审查其合宪性。
肆、研析与建议
一、 宪政机关应以“权力分立及制衡”为基本原则，不得侵害各该宪政机关之权力核心领域
宪法基于民主和责任政治，以“权力分立及相互制衡”为基本原则，规范宪政机关的权限及制衡关系，任何权力行使都应有其他宪政机关的制衡和监督机制。权力分立和制衡意味着各权力部门应避免不当干涉其他部门核心权力的行使，尊重其权限和决定。
例如，立法院依宪法增修条文第4条第3项规定，有权听取总统国情报告。尽管宪法法庭在113年宪判字第9号判决中自行解释为“上开宪法规定仅系容许立法院得被动听取总统国情报告之权，非谓总统即因此有向立法院提出国情报告之宪法义务；同理，立法院亦无听取总统国情报告之宪法义务”，这一判决引起学界广泛批评，认为其逾越了宪法法庭的职权和分际，实质修改了宪法条文，使该条文形同具文。
若司法违宪审查不充分尊重民意机关的合议决定，不当干涉、妨碍或限缩立法院行使立法权及其他宪法权限，并侵犯其核心职权，则立法机关是否应重复立法捍卫宪法职权，存在讨论空间。
二、 权力分立下各宪政机关应秉持“宪法机关忠诚”原则进行宪法对话、相互制衡，以落实宪法保障人民权利本旨
宪政机关因宪法赋予的任务而设立，自有遵守宪法原则的义务。在不侵犯他机关权力核心领域的前提下，各宪政机关应秉持“宪法机关忠诚”（Organtreue）原则，通过宪法赋予的有限权力行使职权，进行宪法对话，互相调整制衡，以厘清宪法真意，实现权力分立的动态平衡。
宪法是人民权利的保障书，其终极目的在于保障人民基本权利。基本权利的发展和内涵塑造有赖于司法机关、政治部门和市民社会之间的相互辩证。随着时代演进和社会价值观念的改变，过往的大法官解释或宪法法庭判决可能变得不合时宜，需要变更。立法机关由人民选举产生，代表民意，并应体察时势，适时立法。大法官解释第748号（同性二人婚姻自由案）亦表明其受理案件是鉴于立法解决时程不可预料，这肯定了宪政机关间基于宪法赋予的职权进行宪法对话，以落实人民基本权的意旨。
三、 大法官解释结果应不具宪法位阶，亦不能取代现行成文宪法，且无法限制未来国会立法形成自由，其合理之理解应仅係后法优于前法之法理原则
司法机关旨在通过司法权发挥定纷止争的效能，故法官需在最可能正确保障的前提下作出权威的法律判断。司法权本质上具有法律争议裁决、中立性、被动性和权威性等特征，这可作为探寻宪法解释射程范围的起点。
“五权分立，彼此相维”。关于违宪审查效力的射程范围，德国学说认为司法权功能在于裁判已发生的个案，不具有延伸拘束未来立法的效力，美国在Marbury v. Madison判决中也持此论点。我国宪法学者认为，宪法判解仅具有个案（规范审查或裁判宪法审查）拘束力，宪法法庭判决的效力应回归司法权的本质，仅及于声请宪法法庭裁判的“系争法律”，对后续立法不具效力。立法机关重新制定的类似或相同法律，当然应预见其可能再次被宪法法庭宣告违宪，这也是权力分立的本质。
宪法判决的拘束力源于《宪法诉讼法》和司法权的本质。从法律赋予宪法法庭判决拘束力的角度看，其效力不能自我封闭，除了宪法，任何法律规范或法律行为的效力都应源自位阶更高的其他法律。《宪法诉讼法》虽赋予宪法法庭判决法定拘束力，但并未明文规范对之后（重新）立法的拘束力，故宪法法庭判决的拘束力仅及于系争法规范。
司法机关的功能在于裁决争议，违宪审查的效力自然应与解决个案争议相关。大法官解释固有补充宪法规范体系的效力，但其就个案所作的解释，尚不具有直接替代“宪法原则”本身、从而限制立法自由形成权的当然效力。大法官就特定法规范的违宪审查意见，未必能限制新的立法。立法机关与大法官会议解释，如同宪法秩序下的两个竞争的立法者，大法官会议解释应仅具有法律位阶，当两者对宪法诠释立场出现分歧时，应依“后法推翻前法”的原则解决。
制宪者为避免极权政治，以权力分立与制衡为基础创设宪政机关，因此不可能设立最终独裁者。若一个权力机关以削弱其他宪法机关权力为代价来扩张自身权力，则违反权力分立原则。司法判解的既成先例，在法律位阶上固然有相当的参考价值，但仅是通过其论理的说服力影响其他政治部门。宪法判决对立法机关课以未来立法义务，欠缺宪法及法律依据，其拘束力存在疑问，立法机关仅有尊重义务，尚无遵从必要。
四、 立法者当遵循者係宪法本身，主动重新立法以体现新民意
立法机关基于民主正当性，受人民授权行使国家立法权，并为因应变迁中的社会实际需求，赋有广泛的自由形成空间。立法权不仅是将宪法规定具体化，更带有形成国民生活和引导国家走向的功能。立法者是基于民意和宪法赋予的制定法律的任务，对社会政策问题形成多数共识，以具体化诠释、落实宪法规范意旨，立法权应为立法院核心且优先的职权。
依权力分立原则，释宪者是“适用”宪法而非“超越”宪法，应与其他宪政机关保持平行地位。立法者受释宪机关决定的拘束，无论如何不能等同受宪法拘束，即立法者所应遵循的是宪法本身，而非释宪机关作出的解释文句。故在实现宪法任务中，只要立法者遵循“宪法机关忠诚”义务，注意释宪机关阐述的违宪论点，并有明确的合宪理由，释宪者无法拘束立法者再次为相同内容的立法。德国主流学说也认为立法机关有宪法具体化优先阐释权，可依社会秩序变迁重新制定法律，并使释宪机关有机会修正原看法。德、美等国立法机关在实践中也有重复立法的先例。
以我国死刑存废议题为例，宪法法庭虽未宣告死刑违宪，却创设了“判处死刑的判决，应经各级法院合议庭法官一致决”等要件，对涉及死刑的实体法和程序法加以限制，被外界质疑形同“实质废死”，也衍生侵犯审判独立和替代立法问题。鉴于长期以来超过75%的国人支持死刑，其判决结果与当前民意落差甚巨，更突显司法机关主动介入立法机关核心立法职权所引发的宪政争议，以及大法官价值选择缺乏民意基础所致的民主正当性质疑。因此，立法机关为反映实际民意和塑造社会期待的法秩序规范，在遵循宪法和国会多数共识下，自有行使立法权纠正“司法立法”瑕疵的权限，不受司法机关以解释宪法名义替代立法的拘束。
五、 违宪审查应注意司法自制及审查密度，充分尊重当届民意机关立法职权
国会在民主政治下多数决通过制定的法律，除非与宪法抵触，否则享有“形成法规之自由”（Gestaltungsfreiheit des Gesetzes）。司法者以宪法名义审查多数议决结果的正当性，即所谓的司法违宪审查的“反多数决困境”（counter-majoritarian difficulty）。
正是考虑到违宪审查对国会多数共识议决结果及其立法形成自由权限进行评价的正当性，即使我国明文规定法律不得抵触宪法并赋予司法院解释宪法的权力，多位大法官仍格外强调司法自制精神。为服膺宪法的权力分立、民主政治精神，释宪者在违宪审查时应秉持司法自制，对于当届立法院多数议决通过的法律，原则上仅就“代议补强”或“低密度审查”方式，以尊重最高民意机关行使立法权的权力，避免侵害立法院核心职权领域。
六、 宪政机关于宪法赋予之职权范围內享有不受干涉之政治特权，释宪机关应秉持尊重态度不介入政治问题
宪法解释对立法裁量的拘束力，其根本问题在于“释宪机关应以何种态度面对宪政机关权限争议”。权力分立的目的在于通过分工合作与相互制衡，追求宪政效率并避免专横暴政，各权力之间难免有所重叠或混合，宪法并无明确划分权力相互制衡的界限，而是委由宪政机关依其政治智慧进行宪法对话，并自负政治责任，以追求权力间的动态平衡。面对所谓政治问题或政治行为，司法审查权即应有所自制。
在权力分立原则下，宪政机关的组织、程序和内部运作，除宪法明文规定或宪法授权法律规范外，均享有不受干涉的自主性。释宪先例一向对宪政机关特权给予高度尊重，其所承认的行政特权、议事自律、行政人事决定权、组织权、发布内规权均属此列，即除非存在重大明显瑕疵，释宪机关不应介入政治问题。
“政治问题不受司法审查原则”已为英、法、德、美等民主先进国家公认。面对司法政治化、政治司法化的挑战，释宪机关应发挥司法自制精神，从严受理存在政治争议的宪法解释案件，并避免涉入非宪法性的政治争议；至于面对宪法性的政治争议，则应采取较宽松的审查标准，避免涉入其他宪法机关作出的政策决定。因此，在立法权与司法权的功能领域，宪法解释应赋予立法权较大的立法形成空间。若立法者基于合宪确信，以民意为基础，重复立法，司法权应以对政治问题最小程度干预的立场，重新检验原解释理由的妥适性。
伍、结论
“五权分立，彼此相维”，宪政机关作为宪法的共同维护者，应在不侵犯他机关核心权力前提下，秉持“宪法机关忠诚”原则，通过宪法职权的行使，达成保障人民基本权的宪法宗旨。制宪者为避免极权政治，自不可能设立宪法独裁者。宪法判决效力的射程范围应源自司法权的本质，仅具有个案拘束力且属于法律位阶，尚无法直接替代宪法本身，甚至拘束未来立法形成自由。法随事迁，立法者对已被宣告违宪的法律进行再立法，司法机关可借此机会再次检验宪法解释是否经得起时代的考验，积极促进思辨民主的实践。面对宪政机关权限争议，司法机关更应秉持“政治问题不受司法审查原则”，在不存在重大明显瑕疵的前提下，给予政治部门最大尊重。
综上所述，为厘清国会立法权与司法审查的界限，本报告提出以下建议：
宪政机关应以“权力分立及制衡”为基本原则，不得侵害各该宪法机关之权力核心领域。
权力分立下各宪政机关应秉持“宪法机关忠诚”原则进行宪法对话、相互制衡，以落实宪法保障人民权利本旨。
大法官解释结果应不具宪法位阶，亦不能取代现行成文宪法，且无法限制未来国会立法形成自由，其合理理解应仅系“后法优于前法”之法理原则。
立法者当遵循者系宪法本身，主动重新立法以体现新民意。
违宪审查应注意司法自制及审查密度，充分尊重当届民意机关立法职权。
宪政机关于宪法赋予之职权范围内享有不受干涉之政治特权，释宪机关应秉持尊重态度不介入政治问题。
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