国家建构与国家能力

国家建构与国家能力，这两个概念是发展政治学的核心概念。前段时间，偶然读到几篇写阿富汗的文章，我才意识到，很多学界中人居然对这个两个概念缺乏最起码的了解（比如朱海就居然认为一个国家只要有政府就算完成了国家建构）。为此，我觉得真心有必要对这两个概念做一点解释。

第一次让大家重视国家能力重要性的是发展政治学的先驱亨廷顿，他在《变化社会中的政治秩序》中指出一个当时被大多数人忽略的一个事实。他说，今天世界国家与国家之间在政治上最大的区别不是专制与民主的区别，而是国家能力强弱的区别。亨廷顿写道：

“communism 极圈国家与西方自由国家一般都属于有效的而非衰弱的政治体系。美国、英国和苏联拥有不同的政府形式，但在这三种体系中，政府都在进行统治。每个国家都是一个政治共同体，人民对政治制度的合法性有压倒性的共识。在每个国家中，公民和他们的领导人共享关于社会公共利益以及政治共同体所基于的传统与原则的愿景。这三个国家都拥有强大、适应性强、内聚力高的政治制度：有效的官僚机构、组织良好的政党、公众对公共事务的高度参与、文官对军队的有效控制、政府在经济中的广泛活动，以及合理有效的程序来规范继承和控制政治冲突。这些政府赢得了公民的忠诚，因而有能力征税、征兵，并创新和执行政策。如果政治局、内阁或总统作出一项决定，通过政府机器予以实施的可能性很高。”

大部分第三世界国家都做不到亨廷顿上述描述的内容。

国家建构

国家能力的强弱与国家建构有着直接的关系。一个国家如果没有完成国家建构，那这个国家必然是一个国家能力很弱的国家。那么问题就来了，什么叫做国家建构？

国家建构，严格一点的叫法应该是民族国家建构，或者国族建构。任何一个民族国家建构，有一个东西必不可少，这个东西就是民族主义，更严谨一点应该叫国族主义。之所以叫国族主义，就是因为这种意识形态里的“民族”指代全体国民而不是某一个单一民族。比如马来西亚这个国家有三大民族，其中占人口多数的“土著”居民马来人，他们的政党巫统就一直鼓吹的是马来人民族主义。马来人民族主义不包括华人和印度人，那就意味着马来人民族主义就不能算是马来西亚的国族主义。我们知道，这个世界上只有很少的国家是单一民族国家，大部分国家都有很多个民族。那么要如何构建一个包含多个民族的国族主义呢？这里就不得不提到另外一本经典著作《想象的共同体》。今天的国族主义，很大程度上是靠“想象”制造出来的。当然，这并不意味着单一民族国家就不需要人为主动的去建构他们的国族主义。

现代国族主义它至少包含以下几个元素，1. 统一的公民身份认同以及与这种公民身份相关联的公民权利。 2. 清晰明确的领土和国境线。国境线之内的土地/水域都是我们国家的领土。3. 主权独立。这个国家的内政外交都是独立自主的，不受外国势力的支配。并且，这个国家对自己国家的领土/领空有实际控制。4. 民族自豪感。我们民族是一个优秀的民族，有辉煌的历史，名人辈出等等。

总结来说，国家建构就是指一个国家的国民形成统一的国民身份认同且这种认同凌驾于其他身份（民族/部落/地域认同等）认同之上。如果做到了这一点，通常会有三个附属后果：1. 全体国民对国家的含义有相同的看法（你眼中的美国与我眼中美国是同一个美国），2. 对自己的同胞有强烈的认同感（愿意支持再分配和转移支付等）3. 全体国民享有相同或者类似的文化，尤其是持有相似的意识形态。

国家建构的核心是创造一个覆盖全体国民的统一的民族（国族）主义意识形态。这种民族主义意识形态如何让全体国民接受？主要手段就是教育，所以教科书的内容就很重要。其次是文化媒体机构输出的各种文化产品，从严肃的社科理论研究作品，到文学、绘画、电影、音乐。他们都是民族主义灌输的渠道。

这里需要指出的是，国家建构并非凭空创造民族（国族），即使是最扯淡的民族主义叙事，它也或多或少有一点历史与现实根据。其次，民族（国族）主义的起源也不是只有“想象”这一个渠道。作为现代民族主义发源地的欧洲，他们的民族主义跟战争以及各个民族共同体之间相互压迫与歧视有很大关系。比如英法百年战争，就对英法的民族主义形成有很大推动作用。爱尔兰的民族主义起源，则跟英国人的压迫与歧视有很大关系。反过来讲，那种人人都是皇帝的平等奴隶的制度环境，则不太容易沿着种族边界形成某一人群的民族主义，整个国家的整合程度会更高。中国就属于这种情况。

传统帝国为了加强国家的整合度和控制力，通常会吸纳治下各个族群的精英到中央任职，在文化上对这些精英进行同化，从而在精英群体中间塑造统一的文化认同。古代中国在这方面非常成功，通过科举制度，让儒教思想灌输到整个社会。由于上述两方面的原因，中国近代国族主义建构相对容易。受过教育的国军在抗战中能够承受高达70%以上的伤亡率而军队没有崩溃。印度是一个文化上和语言上差异极大的国家，但是二战后的印度却是少有的能够稳定维持民主制度的国家，没有发生过政变。其原因在于英国殖民时期给印度精英带来了相似的文化背景，包括他们对民主制度的认同。这使得印度避免了国家分裂，也维持了民主制度。

近代西方在对外殖民的过程中，为了方便对殖民地的控制，通常来说它是不会主动去整合殖民地的多个族群，而是采取分而治之的策略。但是西方的殖民活动，不可避免会给殖民地输入民族主义思想，这就会让原本就十分分散的各个部落和种族形成自己的单独的民族主义。另外，为了在一些传统大帝国获得利益，西方殖民者往往会鼓吹帝国少数族群的独立性，给这些地方输入民族主义。最后，一战前后的自由主义思想鼓吹民族自决。这原本是一个反抗民族压迫的运动，但是执行下去的结果，就是欧洲的很多多民族国家被划分为许多小块的独立小国。这使得很多第三世界国家独立后，国家整合难度大幅度提升了。

最近在X上跟中国人对战的土耳其人，他们的国家建构应该说是相当成功的，只是这种建构没能吸纳库尔德人与亚美尼亚人。结果是亚美尼亚人被土耳其青年党政府军屠杀，近乎种族灭绝。库尔德人则一直在左翼意识形态下搞革命。另一个问题，由于今天土耳其的民族主义意识形态是泛突厥主义，泛突厥主义认为讲突厥语的人都是突厥人，突厥人应该联合起来建国。这样一来，就非常容易得罪其他国家。因为泛突厥主义理想中的这个国家疆域从亚得里亚海到中国新疆这么一大块地区。自然会得罪地图上的一大波国家。

国族神话叙事

前面讲到民族国家建构的核心是构建覆盖全体公民的民族主义（国族主义）。民族主义意识形态灌输给全体国民，如何让全体国民相信并且去拥护它呢？本尼迪克特指出，“想象”是非常重要的手段。这个想象就免不了国族神话叙事。由于各个国家历史基础条件不太一样，国族神话叙事的神话程度也就不一样。这个世界上大部分国家是在西方殖民活动的过程中诞生的，所以他们的国家神话叙事的神话程度就要高很多。相比之下民族主义的发源地西欧和一些历史悠久的古老帝国，他们的国家神话叙事真实度相对就要高很多。

以前中文互联网上经常讥笑韩国与越南历史教科书对古代史的夸张描写，将他们古代疆域扩展到中国境内，甚至于覆盖中国大部分地区。还会把一些跟自己关系不是特别大的国家当成自己祖先。比如韩国把高句丽当成古代朝鲜，越南把南越国当成越南历史的一部分。其实这些夸张的叙述并非他们主流和官方的看法。但是这种叙述能一直存在，则说明他们本国民族主义需要这种叙述。

青年土耳其党人引入泛突厥主义构建土耳其的民族主义。土耳其共和国家在建立后，凯末尔继续沿用泛突厥思想进行国家建构。凯末尔的世俗化倾向，让他弱化奥斯曼帝国的历史。但是埃尔多安执政后，他和他的正义与发展党以“文明”概念，塑造从1071到2071之间1000年的“爱的文明”概念，土耳其成为一个拥有独特文明历史的，传承1000年的民族国家。其历史从塞尔柱—奥斯曼—共和国一以贯之。

国家能力

国家能力简单来说，就是一个政府通过官方与非官方组织以及舆论宣传来贯彻实施其自身意志的能力。上述亨廷顿的那段话，算是对国家能力的很详细的解释。

这里需要注意的地方，国家或政府贯彻自己的意志，不一定非得通过官方组织来执行。NGO与商业公司，都有可能被用来贯彻国家意志。比如疫情期间京东的物流系统，对城市的物资供应。其次，不能把一个政府的强制能力等同于国家能力。

迈克尔.曼对国家权力做了二元区分，他把国家权力分为专制权力（despotic power）与基础权力（infrastructure power）。这里面的专制权力，就是一个政府不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围（权力的广泛性）。曼对基础权力的定义则比较笼统，包含多层含义，赵鼎新对它的理论做了改进。赵鼎新认为基础权力应当包括硬件基础权力与软件基础权力：1. 硬件基础权力-国家渗透社会的硬条件，比如交通、通信、官僚组织等技术工具层面的东西。2. 软件基础权力-国家渗透社会的软条件，比如国民和精英享有相同或者相似的意识心态和文化，社会组织和个人对国家权力的配合意愿等。这里的关键点在于国家的合法性水平。

欧美民主国家，基本上都属于弱专制/强基础性质的国家，国家权力范围有限（不能肆意妄为）但是国家渗透到社会层面贯彻自己意志的能力很强。这类国家的中央政府往往拥有直属于中央政府的庞大执法机构。以美国联邦政府为例：美国联邦政府拥有230多万雇员（不包括军队），其中社会保障署有9万多雇员分布在全国各地直接办理社会保险业务，农业部拥有10万左右雇员分布在全国从事农业相关业务工作。要知道，美国农业从业者数量不到300万，10万人服务300万，平均1个公务员服务30个农业从业者，可见联邦政府的直接行政服务能力之强。

相比之下，明清时期的中国则属于典型的强专制/弱基础性质的国家。国家的任意性权力非常强，皇帝和官府不用同任何一个屁民讨论经过他的同意，就能随意征调他的财产和人力，甚至包括他的生命。但是中央政府从整个国家范围内能够获得的财政资源，却显得非常少。黄仁宇在《万历十五年》序言里指出，17世纪末期的英国人口只有同时期中国的1/30，但是两国中央政府的税收却几乎完全一样。

今天的第三世界民主国家，可以认为是弱专制/弱基础性质的国家。由于民主制度掣肘或者干脆中央政府基础薄弱，中央政府不仅仅不能肆意妄为，就是很多正常的决策和正常的国家规划都没法提出。同时国家的基础性权力也很弱，无论是硬基础权力还是软基础权力。这些国家基建差，技术设施差，又缺乏官僚制传统；同时由于国家建构不行，国民缺乏统一的国家认同，国民对中央政府的统治相当抗拒。

国家建构对国家能力的影响

前文已经指出，大部分第三世界国家普遍面临着基础权力（赵鼎新翻译为渗透权力，更为恰当）薄弱的问题。这种渗透权力薄弱的主要原因在于软条件差，大部分第三世界国家的国家建构严重不足，国民缺乏统一的国家认同，单一族群的身份认同高于国民身份认同，精英群体不享有相同的文化与意识形态。

国家建构不足除了对国家渗透权力有影响之外，对国家的专制权力其实也有影响。大部分第三世界国家，今天实行的都是民主制而不是高度中央集权的独裁制，这并非偶然。在一个国家建构严重不足的国家，搞中央集权有很大困难。我们所见到的第三世界国家独裁者，他真正可以信任且依赖的国家机器，通常只能来源于他所在的部族或者家乡，如果他所属的部落人数上是少数（缺乏主体民族恰恰是第三世界国家常态），就会面临政府受国家多数群体反对的境地。这种局面下，维持独裁统治就会非常困难。操作不好，常常会引发内战。而内战结束后，谁也不会再愿意接受某个独裁者压到自己头上，就只能选择民主制。包括赵鼎新在内的一些学者批评美国输出民主，其实民主制很多时候是为了善后不得不采纳的制度形式。前几天豆油提到的波黑就属于这种情况，中央政府的关键职位由三个民族的政治领袖轮流来担任。可问题是，在一个国家建构严重不足的国家实行民主制，很容易放大原本已经存在的族群矛盾。尤其是前面提到的过的那类国家-在西方殖民时期，西方殖民者给每一个族群都带来了民族主义，每个族群都形成了自己的民族主义。在民主选举过程中，为了获得选票，政客会故意制造敌我矛盾来动员本族群的选民给自己投票（参考陈水扁枪击案，一颗子弹让陈水扁胜选），这样他就有上台的机会。今天南非的情况也是类似，马勒马这类极左黑人政党提出没收白人地主土地的纲领，因此获得了很高的支持率。民主选举的动员过程，会放大各种非理性的声音的传播，从而加剧族群矛盾。这样一来，国家建构就会变得更困难，国家整合度更差了。这样一来就形成了一个恶性循环。国家建构不足导致国家能力衰微，国家能力衰微让很多国家只能实行各个族群势力均衡的民主制。而民主制必不可少的选举动员过程，又会撕裂族群，加剧矛盾。

国家建构不足对国家能力的影响，另一个突出表现就是军队战斗力差。前面我提到中国抗战时期的国军由于中华民族这个民族主义意识建构非常成功，因此能承受70%以上的伤亡率。如果换做是一个民族建构非常差的国家的军队呢，其军队战斗力如何？这个问题可以参考阿富汗国民军。国家建构很差的国家军队，它没有统一的民族主义意识形态，那么这只军队就会一盘散沙。军队要想有战斗力，需要有极高的内聚力。戚家军和湘军的内聚力来源于血缘关系和师生朋友关系。现代国家十几万到几十万人规模的军队，只能依靠民族主义来提供内聚力。这一点雇佣兵战争时期的欧洲国王就已经发现。

国家建构对腐败的影响

国家建构不行的另一个负面后果就是腐败。我把腐败简单分成两类，行政腐败与政治腐败。行政腐败是指国家行政机构在执法与办理行政业务过程中的腐败，透明国际每年公布的廉洁度指数，主要就是指这个层面的腐败水平。政治腐败是指国家高级官员和政客，直接或间接侵吞国家资产。这类腐败由于不涉及体制外人员，所以在腐败案发之前民间社会是无从得知的，有些厉害的调查记者或者财经专家有可能通过对公开数据的分析推测出来。

控制政治腐败，主要靠权力制衡以及政治精英群体的道德水平。控制行政腐败，主要靠行政机构的制度化水平，也就是行政办事流程的优化与行政机构内部的规章制度-内审内控。国家建构不行会导致国家能力薄弱。国家能力薄弱的后果，就是国家行政机构的制度化水平低下，内部监督缺失，流程不公开透明。再加上国家财政能力低下导致的经费不足，第三世界国家的行政腐败普遍比较严重，即使是人均GDP很高的巴西墨西哥都是如此。他们在透明国际上的排名远低于中国。

至于政治腐败，如果是独裁制，就不用分析了，案例太多。实行民主制的第三世界国家为何政治腐败也很严重呢？前面我说限制政治腐败的手段主要靠权力制衡，民主制国家都有不同程度的权力制衡。但是这种制衡在第三世界民主国家是失效的。由于缺乏统一的国家认同，第三世界民主国家普遍盛行庇护主义。政客与选民之间形成庇护与选票交换的利益关系。因为选民在投票的时候，他们只信任自己族群的政治家（比如南非黑人投票几乎100%投非国大和xx等的黑人政客），不信任别的族群出身的政治家。这就使得民主选举竞争的不是政治家的政见、也不是他的统治绩效，而是他的身份。为了回报自己的选民，这些政客上台后，会出台有利于本族群的政策。在印度、菲律宾等国家，很多时候就是免费发电视机，免费供给柴油之类的直接物质奖励。在这种庇护与被庇护的关系中，选民对本族群政客的腐败是漠不关心的，甚至于会感到开心。因为大家都是吃“国家”这个大锅饭，我的族群从中多拿多要是好事，绝不会把腐败政客视为国家的蛀虫。 他们本来对这个国家就没有认同感。这种情形跟东北国企员工对他们领导的贪污腐败容忍度高是同样的道理。这样一来，贪污腐败丑闻对这些国家政客的政治生命影响非常有限。在第三世界民主国家，我们能看到大量腐败缠身的政客能继续获得大量选票，继续执政。我这里就举一个印度的案例供大家参考。（待续）