偷自《民主的細節◎劉瑜》耳朵上的記號
耳朵上的記號
大家可能會好奇，美國有沒有腐敗呢？
當然也有。這兩年鬧得最沸沸揚揚的兩個腐敗案例，一個涉及前國會議員Randy Cunningham，作為前國會國防撥款委員會成員，他曾經接受一個國防產品承包商240萬美元的賄賂，並利用他在國會的權力，以「特殊專款」的方式間接給該承包商撥款。另一個案例涉及一個政治遊說集團成員Jack Abramoff，他曾經用免費餐免費票免費旅行等方式大量給國會議員行賄，換取他們給自己的客戶多開一些「特殊專款」。
當然，最後Randy Cunningham和Jack Abramoff都落入了法網。2006年3月，Randy Cunningham被判入獄8年4個月，Jack Abramoff也被判5年10個月。共和黨2006年底輸掉中期選舉，不能說沒有這兩位共和黨員的「功勞」。
然而，客觀地說，類似的公然腐敗在美國並不常見。拿Cunningham的事件來說，涉案資金兩百多萬美元，就已經成了「現代國會史上最聳人聽聞的受賄案」（《華盛頓郵報》語）。挖掘報道該案的《聖地亞哥聯合報》也因此得了2006年的普利策獎。至於免費餐免費旅遊等等罪行也天天上新聞頭條，只能說美國人在腐敗方面比較孤陋寡聞而已了。
「美式腐敗」的特色是官員為選票而向本地選民「施惠」，而不管這些錢對於整個社會而言是不是用在了刀刃上。圖為一隻豬的耳朵被國會的撥款委員會貼滿了記號，在美國政治語言中，「豬肉」代表著施惠性質的撥款
不過我在這裡想討論的，並不是這種公然的腐敗案。因為這在美國並不多見，至少沒有成為一個制度性問題。我想討論的是另一種更模稜兩可的「政治腐敗」。
細心的讀者也許會發現，我上面說的兩個案例，都涉及到一個詞彙，「特殊專款」，這個詞近兩年在美國媒體上頻頻出現，在英文裡，叫earmark，如果直譯，就是「耳朵上的記號」。
什麼叫earmark？它一般是指國會議員各自根據其選區或者集團需要，插入預算報告中的「相關項目專款」，比如自己選區需要修一條公路了，就加入交通預算草案中；或者某學校需要某種計算機軟件了，就加入教育預算草案中等等。一般來說，在審核程序中，它是在預算草案出來後，由議員各自緊急加入的，所以它的透明性、合理性很可疑。
比如，在一個非常驚心動魄的案例裡，2004年11月17日，國會的撥款委員會審核批准了一項「外交行動預算草案」。但是，在接下來的72小時裡，也就是草案提交國會批准之前，各路議員紛紛出馬，加入了數千個earmarks，總額達160億美元。顯然國會議員不可能在三天之內閱讀分析這些「記號」，該議案還是順利通過。
Earmark算不算腐敗呢？一方面，大多數議員在加earmark的時候，並沒有接受任何賄賂或禮物，所以他的行為並不違法。甚至，從其選區的角度來說，我們選你幹什麼去了？不就是希望你給我們拉修路費、教育資金嗎？所以你給我們爭取「特殊專款」，這才是合格的「民意代表」。正是因此，許多議員不但不以加earmark為恥，反而以此為榮。比如北卡州的一個議員，專門把自己爭取到的「特殊專款」做成一張地圖，這裡是他為當地一個宇航中心爭取的兩百萬，那裡是他為了一個地方學校爭取到的三百萬，顯得他「為民請命」不辭辛苦。
但是另一方面，earmark又成為議員籠絡人心、爭取選票的手段。議員可以對真正的公共利益漠不關心，只追逐自己的局部利益或者集團利益，從而使有限的公共資金流到了無足輕重的地方。說白了，用公共資金為自己「搞政績」，從而拉選民爭捐款。比如，最著名的一個案例，阿拉斯加州兩個議員極力推動一個兩億兩千多萬美元的「特殊專款」，要給一個只有50個人的孤島造一座橋，這事後來成了笑談，被稱為「哪兒也不到的橋」。
各種調查都表明，earmark的現象近年來在美國議會中劇增。根據一個叫「公民抵制政府浪費」組織的數據，1995年國會裡只有1439起earmark，到2005年，已經躥到了13997起。
Earmark算不算「腐敗」，這實際上涉及到民主的一個核心問題：被選舉出來的官員到底代表誰？是僅僅代表那些選舉了他的人，還是整個公共利益？如果是公共利益，那麼民主的要害不僅僅在其「代表性」，而在於對於公共利益是什麼的理性分析和思考，但是如果加入這種主觀的分析和思考，這種主觀性的限度又何在？代議民主制中的「代議」二字又如何保證？局部利益既是公共利益的組成部分，也可能成為它的障礙。當年美國的開國之父們一再擔憂的「派系問題」，就是如何把局部利益控制在整體利益之下。
Earmark雖然是美國政治中近些年才猖獗起來的現象，但是沒有earmark的形式卻有earmark的實質的「特殊利益」卻始終存在。英語中「豬肉桶」這個詞（pork - barrel），也是指政治家們爭先恐後地瓜分公共資源這個「豬肉桶」，以爭取選票或者政治捐款。比如，很多人認為「農業補貼」，就是一塊「豬肉」。波士頓地區花了一百四十多億的一個交通改善項目（俗稱「大坑」），也常常被認為是「豬肉」的典型。
「耳朵上的記號」也好，「豬肉桶」也好，發展到一定程度，就具有了專業性，這就是美國普遍的「遊說集團」現象。華盛頓周圍，逡巡著一大批專業的遊說集團，類似充斥北京的各地、各企業的「辦事處」。遊說集團代表著某行業、某集團或者某地區的利益，努力從參眾兩院中「擠錢」。
本來，這也的確是幫助議員們「傾聽民情」、「接近基層」的機會，是民主制度裡寶貴的傳統之一，但是，如前所說，局部利益和公共利益之間往往只有一線之隔，把握不好，就因小失大。專業化了的遊說集團，甚至可以憑其與國會的關係建立「豬肉」市場，「拍賣」其政治資源，所以在局部利益、遊說集團、議員的三角關係之間，出現前述的兩個腐敗案例，也就不足為奇了。Earmark現象近10年的猛增，也和遊說集團的商業化趨勢相關。有人乾脆說，earmark成了遊說集團的「自動提款機」。
兩起重大腐敗案，加上「哪也不到的橋」這樣的笑話，美國earmark改革的呼聲也日趨強烈。由於各方壓力，2006年國會中的earmark大幅下降。2007年1月5日，眾議院通過改革議案，規定所有的earmark都必須公開標明倡議議員姓名、用途、成本，議員也必須證實自己與此earmark沒有利益相關性，宗旨就是提高earmark的透明性。
當然了，有些樂於為自己選民「請命」的議員還是不服氣。對於他們來說，我為我的選民爭取利益，何罪之有？一個伊利諾伊州的女議員就說，她「還將為自己的選區而鬥爭」。看來，一個政治家太死心眼了也不行，因為你對你的選民「負責」，很可能就是對更廣大選民的「不負責任」。