DACA的法律困局：行政裁量的本质与信赖利益的边界

一、解释争议的司法历程

理解DACA的法律困局，必须从一个被长期忽视的文本问题入手。

1986年《移民改革与控制法》（IRCA）将"无工作资格的外国人"定义写入INA § 274A(h)(3)：所谓无工作资格，是指该外国人在特定时间既不是合法永久居民，也不是"经本法（INA本身）或司法部长授权就业"的人。

问题的核心在于后半句："or by the Attorney General"（或经司法部长授权）。这个短语究竟赋予了行政机构多大的空间？

宽解读认为，这是一条独立的授权条款，与"this Act"并列，意味着司法部长——现已转移至国土安全部部长——拥有独立权力，可以为任何其认为适当的群体创设工作许可类别。奥巴马政府援引这一解读创设DACA，将DACA持有者列为8 CFR 274a.12(c)(14)项下的"延缓驱逐行动"类别。

窄解读则认为，"or by the Attorney General"只是补充说明，允许司法部长在INA已有的移民分类框架内就个案作出行政批准，而非授权其在框架之外为国会明确未予批准的群体系统性创设全新类别。

这个解释争议在过去十余年间经历了漫长的司法历程，至今未有最终答案。

2020年 · 最高法院

在 DHS v. Regents of the University of California 案中，以5:4裁定特朗普政府取消DACA的行动违反《行政程序法》。但罗伯茨大法官的多数意见明确声明："争议不在于DHS是否可以取消DACA，而在于机构在执行时遵循的程序。"法院刻意将案件限定在程序层面，对(h)(3)(B)的实质解释问题只字不提。

2021年 · Hanen法官第一次裁决

德克萨斯州联邦地区法院法官Andrew Hanen裁定2012年原始DACA备忘录违法，理由是奥巴马政府绕过了《行政程序法》要求的通知与评议程序。这是程序层面的认定，尚未触及(h)(3)(B)的实质解释。

2023年 · Hanen法官第二次裁决

拜登政府试图通过2022年正式规则制定治愈程序瑕疵，Hanen再次裁定违法。这次他转而直接认定DHS缺乏实体权力创设DACA——即便程序合规，(h)(3)(B)也不授权行政机构在INA体系外为整个非法移民群体创设工作许可类别。这是首次在司法层面明确采纳窄解读。

2024年 · Loper Bright 案

最高法院推翻了实施近四十年的Chevron原则。Chevron框架要求法院尊重行政机构对模糊法律条文的合理解读，此前是宽解读的重要庇护。Loper Bright之后，法院必须独立判断法律的正确含义，宽解读的司法保护伞随之消失。

2025年1月 · 第五巡回法院裁决

维持Hanen的实体认定，并作出两个重要切割：将禁令地理范围限于德克萨斯州；将工作许可与驱逐保护分离，认定前者违法、后者合法。这一切割印证了一个关键区分——消极不作为（不驱逐）与积极授益（颁发工作许可）性质不同，授权要求也完全不同。

(h)(3)(B)的解释争议至今悬而未决。下级法院已经从实体层面否定了宽解读，但最高法院从未正面裁决。这个法律不确定性，是本文选择以下论证路径的出发点。

二、即便承认宽解读：问题的重新界定

本文以下的论证，不依赖DACA合法性的判断。

换言之：即便承认宽解读成立，即便(h)(3)(B)确实授权DHS部长为DACA持有者颁发工作许可，即便DACA在法律上是完全合法的——本文的核心论证仍然成立。

这是一个arguendo（姑且承认对方前提）的论证框架：在给予对方最有利前提的条件下，证明结论依然相同。

承认宽解读之后，真正需要回答的问题是：行政机构在法定框架内合法创设的暂时性保护项目，能否产生足以约束后任政府的信赖利益？

罗伯茨2020年的裁决给出了肯定的答案。本文认为这个答案是错误的——不是因为DACA本身不合法，而是因为行政裁量的本质决定了它不能产生这种性质的信赖利益。

三、DACA的法律性质：行政裁量而非法定权利

2012年6月，时任国土安全部部长Janet Napolitano签署的DACA备忘录，在措辞上对项目的法律性质有非常明确的界定。

备忘录明确声明，DACA"不赋予任何实质性权利"（confers no substantive right），保护以两年为期，DHS保留随时终止个案或整体项目的完全裁量权。申请人被告知，这是一项基于案例的行政裁量，不是法律赋予的权利。

这个措辞界定了持有者信赖的性质。基于合同承诺的信赖、基于法定权利的信赖、基于行政规则的信赖，以及基于行政官员个案裁量的信赖，在法律上有根本不同的效力。

DACA持有者的信赖，建立在一个明确宣示为可随时撤销的行政裁量之上。持有者在申请时就被告知了这种暂时性——这不是事后追溯的法律认定，而是项目本身设计的组成部分。

国会立法创设的权利，需要立法程序才能剥夺；行政裁量创设的保护，可以由行政机构撤销。如果行政机构明确告知申请人"这不是权利，随时可以撤销"，申请人基于此申请并获批，这种信赖的强度从根本上就无法达到约束后任政府行政裁量的程度。

四、TPS的结构性类比

理解DACA信赖利益问题的最有力参照，是临时保护身份（Temporary Protected Status，TPS）。

TPS由国会1990年明确立法创设，载于INA § 244。与DACA相比，TPS有几个重要特征：它是国会立法而非行政裁量；它同样是暂时性的保护加工作许可；它同样以固定期限为基础，需要定期续期；它的立法文本同样明确赋予总统终止的权力。

2026年6月25日，最高法院在 Mullin v. Doe 案中以6:3裁定，总统终止TPS项目的权力不受司法审查。阿利托大法官执笔的多数意见认为，INA § 244的立法文本给予了总统不可撤销的终止权威，法院无权干预。

TPS和DACA在结构上高度相似：都是暂时性保护，都附带工作许可，都以固定期限为基础，都明确不赋予永久身份。区别在于：TPS有国会立法背书，DACA只有行政备忘录。

逻辑上只有一个方向：如果国会立法创设、明文规定可终止的TPS，其持有者的信赖利益都不能约束总统的终止权——那么仅由行政备忘录创设、明确声明可随时撤销的DACA，其持有者的信赖利益就更不能约束后任总统的行政裁量。

TPS的授权层级高于DACA，持有者的信赖基础更为充分，但同样不能约束总统的终止权——这个对比彻底颠覆了罗伯茨的信赖利益论证。如果更强的信赖都不能约束终止权，建立在行政备忘录之上的更弱的信赖，没有任何理由能做到这一点。

五、罗伯茨信赖利益论证的根本错误

2020年裁决中，罗伯茨认定DHS在取消DACA时违反了《行政程序法》的"有理由的决策"标准，核心依据是DHS没有充分考量DACA持有者多年来建立的信赖利益——入学、就业、购房、成家，以及由此"向外辐射"至家庭、雇主和学校的连锁影响。

这个论证在表面上援引的是行政法的标准框架，但实质上包含了三个层面的错误。

错误之一：混淆信赖利益的性质。基于明确宣示为可随时撤销的行政裁量所产生的信赖，与基于法规或合同产生的信赖不能等同。罗伯茨的论证将两者混为一谈，用后者的保护标准套用于前者的情形。

错误之二：信赖利益的强度不能超越授权本身的性质。DACA的法律性质是行政裁量，其上限就是行政裁量。否则就等于说，行政机构可以通过给予裁量性保护、等待受益群体建立生活依赖，然后用积累的信赖来约束后任政府，实际上将行政裁量转化为不可撤销的准立法行为。

错误之三：被最高法院自身的后续裁决所推翻。如果TPS持有者——其保护来自国会立法——的信赖都不能约束总统的终止权，DACA持有者——其保护来自行政备忘录——的信赖又有何更强的法律依据？最高法院在六年内作出了两个在逻辑上相互冲突的裁决。从授权层级和信赖性质的一致性来看，错误的是2020年的裁决。

六、前任不作为不能约束后任作为

信赖利益问题之外，还有一个更基础的宪法原则值得单独申论。

行政权属于现任总统。宪法第二条将行政权赋予总统，而非历届政府的政策遗产的集合体。每届政府在法定框架内独立行使行政裁量，不受前任裁量决定的约束——除非国会通过立法将某项政策固化为法律义务。

奥巴马政府选择不驱逐DACA持有者，是在其任期内对行政裁量权的合法行使。但这个选择约束的是奥巴马政府自身的执法行动，不能延伸为后任政府的宪法义务。特朗普政府选择终止DACA，同样是在法定框架内对行政裁量权的合法行使。两者在法律性质上完全对称。

罗伯茨的信赖利益论证隐含了一个危险的推论：前任政府的行政裁量持续时间越长，受益群体的信赖越深，后任政府改变政策的程序负担就越重。把这个推论推到极端：一项行政项目运行足够长的时间之后，它实际上就变得不可撤销了——即便它从未经过国会立法。

这等于说行政裁量可以通过时间积累转化为准立法——这与宪法的分权原则根本矛盾。绕过国会的行政裁量，无论持续多久，都不能通过积累受益者的信赖来获得等同于立法的法律保护。

七、当前蚕食策略与最终走向

特朗普第二任期对DACA采取了与2017年完全不同的策略。2017年的正面取消，触发全国性诉讼，最终被最高法院以程序理由推翻。这次的路径是多管齐下的间接蚕食。

USCIS大幅延长续签处理时间，2026年初部分申请等待接近六个月，导致现有DACA在续签完成前自然到期，工作许可随之失效。移民上诉委员会（BIA）于2026年4月作出先例性裁决，认定DACA身份本身不足以阻止驱逐令执行。DHS同年6月在《联邦公报》发布拟议新规，拟通过正式规则制定程序取消包括DACA持有者在内的多类移民的工作许可资格。

这套组合拳的法律逻辑是清晰的：2017年败于程序，因此这次通过正式规则制定补足程序；第五巡回已经裁定工作许可违法，因此以此为依据推进行政规则；BIA裁决则在驱逐保护层面同步收窄。每一步都有法律依据，法院介入的空间被大幅压缩。

案件最终仍将回到最高法院。德克萨斯案等待Hanen执行令落地，其他州跟进诉讼的可能性已经存在，电路分裂（circuit split）几乎不可避免。今日之最高法院是6:3的保守派多数，TPS裁决的逻辑已经为DACA问题预示了答案。2020年罗伯茨的信赖利益论证，在TPS裁决之后已经成为一个孤立的先例，在下一次DACA案件中很难得到维持。

八、立法解决的结构性不可能

从理论上讲，DACA困局的唯一稳定出路是国会立法。只有立法才能为持有者创设真正的法律稳定性，将行政裁量转化为法律权利，使后任政府无法单方面撤销。

但这条路在政治上几乎封死。参议院的冗长辩论规则（filibuster）要求60票才能推进立法。DREAM Act在2010年、2011年均获得简单多数，但均无法克服60票门槛。即便filibuster被废除，通过的立法也只能是保守派条件下的妥协——以有限合法化换取大规模边境执法加强、削减家庭移民类别等一揽子条件。这对移民权利倡导团体难以接受，历次谈判因此一再破裂。

更深层的问题是：移民政策在美国已经不是政策问题，而是身份政治问题。在这个语境下，任何理性的政策方案都是政治上的孤儿——没有情感动员力，无法激活任何选民基础，却会同时得罪所有有组织的利益集团。

立法真空的持续，是DACA困局的政治根源。而这个真空，正是奥巴马当年选择行政令而非推动立法的背景——国会立法不可能，行政令成了替代选项。

九、结论

DACA持有者今日的处境，根源于一个制度层面的根本错配：数十万人的生活，建立在一个本质上可撤销的行政裁量之上。

本文的核心论证独立于DACA合法性的争议。即便承认宽解读成立、DACA完全合法，行政裁量的本质仍然决定了：基于明确可撤销的行政项目所产生的信赖，不能在法律上转化为约束后任政府的义务。TPS裁决已经在最高法院层面为这个原则提供了最新的背书——国会立法创设的TPS尚且如此，行政备忘录创设的DACA更无例外的理由。

罗伯茨2020年的信赖利益论证，在TPS裁决的对照下，已经成为一个逻辑上难以自洽的孤立先例。下一次DACA案件到达最高法院时，这个矛盾必须被正面解决。

更根本的教训是：行政权不能成为立法的替代工具。国会立法与行政裁量的根本区别不只是程序，而是法律稳定性的来源不同。用行政裁量解决本应由立法解决的问题，无论动机多么正当，都必然制造出持续的法律不稳定。

奥巴马选择了行政令。这个选择在短期内给了数十万人真实的利益，但同时也将这些利益建立在一个本质上不稳定的法律基础上。法律不稳定性的代价，不由受益者承担，而由整个宪政体系承担——每一次行政令与行政令之间的拉锯，都在消耗分权原则的制度信用。