四年後回頭看數位中介法：當我們警惕政府介入，但誰又在治理數位公共領域？

2022 年，台灣曾因《數位中介服務法》草案掀起一場劇烈爭論。

「政府是不是要管控數位內容？」
「誰有資格決定什麼是假訊息？」
「今天可以標示不實資訊，明天會不會變成政治審查？」

這些疑慮很快進入公共討論。

國家通訊傳播委員會（NCC）於 2022 年 6 月 29 日審議通過草案，原先規劃進行 60 日公開諮詢，並陸續辦理說明會、公聽會及機關協商；但在社會強烈反彈與各界意見分歧下，草案後續暫緩推動，未進入正式立法程序。

四年過去，《數位中介服務法》沒有完成立法，「數位中介法」也逐漸退出大眾視野。

然而，站在 2026 年的今天回頭看，我反而想重新問一個問題：

當年的《數位中介服務法》沒有通過，但它試圖處理的問題，真的消失了嗎？

答案恐怕正好相反。

四年前，相關討論仍大量圍繞平台內容管理、不實訊息與政府介入；四年後，生成式 AI、AI 搜尋、推薦演算法與代理型 AI，又進一步改變資訊如何被生產、傳播、篩選，乃至於我們如何理解世界。

因此，重新討論數位中介法，並不是要替 2022 年的草案翻案。

我真正想重新思考的是：

那場風波究竟讓我們擋下了什麼？又讓我們錯過了什麼？

一、2022 年的疑慮並沒有錯

四年後回頭看，我並不認為當年的反對只是政治操作，更不認為只因歐盟後來持續推動《數位服務法》（Digital Services Act, DSA），就可以反過來證明台灣當年「反對錯了」。

2022 年的草案，確實存在值得高度警戒的地方。

依草案設計，各目的事業主管機關若認為網路資訊違反法律強制或禁止規定，為避免或減輕公共利益危害，可以向法院聲請資訊限制令；具有急迫必要性時，也能聲請緊急資訊限制令。

對於被主管機關認定為謠言或不實訊息、且已違反既有法律的內容，在法院作成裁定以前，草案另設有暫時加註警示的機制。

換句話說，行政機關確實可能進入資訊是否違法、不實，以及是否危害公共利益的初步判斷。

這裡必須保留民主社會最基本的警醒：

誰有權判定真實？又由誰監督行使這項判斷權的人？

當年數位產業與人權團體提出的質疑，包括法律明確性、比例原則、監理機構獨立性，以及平台可能因法律責任不明而傾向過度移除內容等問題。

這是一個很重要的風險。

政府不一定需要親自刪除每一篇文章。

只要法律標準足夠模糊、違規成本足夠高，平台為了降低風險，就可能採取「有疑慮先下架」的保守策略。

權力沒有消失，只是被外包。

如果從彌爾（John Stuart Mill）的言論自由觀點來看，這份警醒是必要的。

民主社會不能因為治理目的看似正當，就讓任何權力輕易取得界定真理的優先地位。

所以，2022 年的問題不是「我們害怕政府介入」。

有些權力，本來就應該被質疑與警醒。

二、反對有瑕疵的法律，不等於反對平台治理

四年後真正值得重新檢討的，也許是另一件事。

當年的公共論述逐漸把兩個不同的問題壓縮成了一個：

第一個問題是：

政府可以擁有多少介入網路言論的權力？

第二個問題則是：

掌握龐大資訊流通能力的私人平台，應該承擔多少公共責任？

這兩者不是同一個問題。

我們完全可以反對行政權對言論真假擁有過大的判斷空間，同時要求大型平台提高透明度、提供使用者申訴制度、揭露內容治理方式，甚至接受演算法與系統性風險的公共監督。

但在當年高度政治化的爭論裡，「平台治理」很容易直接被理解成「政府插手管理網路」。

結果是，一部有爭議的草案停下來了，平台治理的公共討論也幾乎一併停了下來。

然而，政府退出以後，網路並沒有因此變成一片沒有權力的自由土地。

相反地：

平台一直都在治理我們。

Facebook、Instagram、Threads、YouTube、TikTok 可以制定社群規範、判斷內容是否違規、停權帳號、限制觸及、決定廣告規則，並透過推薦演算法安排哪些資訊被大量看見，哪些資訊只停留在角落。

因此，我們真正面對的從來不只是：

「政府有沒有插手治理？」

而是：

政府治理、平台治理以及民主治理，究竟應該如何彼此制衡？

三、政府不能決定我說什麼，那平台可以嗎？

到了 2026 年，歐盟 DSA 實施後的一組資料，讓這個問題變得更加具體。

歐盟執委會公布的資料指出，在 DSA 實施的前兩年間，使用者針對約 1.65 億件大型平台與搜尋引擎的內容治理決定提出申訴，其中接近 30% 最後遭平台撤銷或改變。

這至少提醒我們一件事：

私人平台的判斷同樣可能出錯。

四年前台灣最擔心的是：

「政府會不會不當限制我的言論？」

但實際上，每天大量決定哪些內容可以留下、哪些帳號受到限制的，本來就是平台。

這當然不代表政府就應該接手判斷內容。

真正值得思考的是：

私人治理同樣可能犯錯，而握有巨大資訊權力的私人企業，也需要程序、透明與救濟。

這正是數位公共領域最弔詭的地方。

哈伯瑪斯（Jürgen Habermas）所談的公共領域，關心的不只是「大家能不能開口」，而是公共意見能否在相對開放、可溝通、可批判的條件下形成。

但今天，大量公共討論發生在私人企業經營的平台裡。

我們可以自由發言，卻未必知道自己的內容為什麼被推薦、為什麼被降低觸及；我們可以參與政治討論，但決定公共議題如何排列在我們眼前的推薦系統，並不是民主程序的一部分。

而平台的資訊排序，也不是純粹中立的技術活動。

使用者行為資料、偏好預測、停留時間與注意力，都可能進入平台的商業邏輯。

因此，數位時代的言論自由開始出現另一個問題。

過去我們問：

我能不能說？

今天或許還必須再問：

誰決定我能不能被看見？

四、歐盟真正值得參考的，不只是「管得比較多」

因此，台灣與歐盟的比較不能被簡化成：

「歐洲敢管，台灣不敢管。」

台灣 2022 年的草案本來就大量參考 DSA，也包括服務分級、平台透明度、使用者救濟與大型平台風險管理等制度。

真正形成巨大政治爭議的，是政府介入內容的方式，以及制度邊界是否足夠明確。

而歐盟過去幾年的發展，真正值得注意的是治理焦點逐漸從：

哪些內容應該被刪掉？

延伸到：

平台究竟用什麼方式治理使用者？

例如，DSA 要求大型平台提高內容管理、廣告與推薦系統的透明度，並要求超大型平台及搜尋引擎評估非法內容、基本權利、公共安全、選舉、兒少等系統性風險。

這些超大型服務還必須提供至少一種不以使用者剖繪（profiling）為基礎的推薦選項。

把它說得更白一點：

平台為什麼這樣處理我的內容？又為什麼一直把這些東西推給我？

使用者至少應該有機會知道答案。

另一個重要發展，是研究者開始有制度化管道取得大型平台資料。

依 DSA 第 40 條，符合資格的研究者可以申請存取超大型平台與搜尋引擎的部分資料，以研究推薦系統及其他系統性風險。

歐盟也成立「歐洲演算法透明中心」（European Centre for Algorithmic Transparency, ECAT），以資料科學與演算法研究能力支援 DSA 的執行。

這些制度當然並不完美。

但它至少示範了一種不同的可能：

平台治理，不必等同政府替人民決定什麼是真理。

治理也可以是讓掌握權力的人必須說明自己的決定；讓受到限制的人可以申訴；讓研究者能觀察平台如何運作；也讓演算法與風險管理不再完全躲在「商業機密」四個字後面。

五、可是，科技跑得比法律快

即使今天找到一套看似理想的平台治理制度，我認為仍然有一個根本問題沒有被解決：

法律追得上日新月異的數位科技嗎？

2022 年的人工智慧，與 2026 年的人工智慧相比，已經呈現截然不同的技術能力與使用情境。

四年前，如果我們談數位中介，主要想像的可能仍是一個平台承載使用者內容，再由演算法排序與推薦。

但今天，內容本身可以由生成式 AI 大量產製；搜尋服務逐漸加入生成式摘要；代理型 AI 開始協助甚至自行完成更複雜的任務。

平台、內容生產者、使用者與演算法之間的界線，也愈來愈模糊。

假設我們今天寫出一部非常完整的法律，把所有已知問題全部納入規範。

幾天後，又出現一種新的技術、新的商業模式、新的資訊操控方式呢？

我們總不能每出現一個新功能，就重新立一次法。

但這裡又產生另一個兩難：

法律如果寫得太模糊，行政裁量可能不斷擴張；法律如果寫得太具體，又可能在科技變動後迅速失效。

如何在「明確性」與「適應性」之間取得平衡，也許才是下一階段數位治理真正困難的問題。

OECD 在 2024 年提出「新興科技前瞻治理」（anticipatory governance of emerging technologies），嘗試回應的正是類似問題：

治理不應只在傷害發生後被動補洞，而應結合價值原則、科技前瞻與評估、社會參與、敏捷且可調整的規制，以及國際合作，讓治理制度本身具有持續學習的能力。

所以我們需要的，也許不是：

一雙專門抓住當下問題的手。

而是：

一張可以隨風險調整網目的網。

手只能抓住今天已經看得見的問題。

好的治理框架，則必須有能力面對那些我們還不知道的明天。

六、我想提出一個暫時性的概念：「民主適應性數位治理」

這張「網」當然不能無限伸縮。

否則，「因應科技快速變化」很容易反過來成為行政權擴張的另一個理由。

因此，我認為未來真正值得建立的，未必是重新搬回 2022 年的《數位中介服務法》，而是一套能夠持續學習、修正，同時受到民主制衡的數位治理框架。

我暫且稱它為：

民主適應性數位治理。

這並非既有學界的正式概念，而是我為了整理上述治理原則所提出的一個暫時性命名。

它首先需要一組不應隨科技輕易改變的骨架：

基本權利、法律明確性、比例原則、透明義務、使用者救濟，以及對行政權的司法制衡。

在這個骨架之下，真正可以隨情境調整的，是治理強度。

一個具有龐大使用者基礎、足以影響公共資訊流通的大型推薦系統，與一個規模有限的小型論壇，不應只因為兩者都叫做「平台」，就負擔完全相同的義務。

同樣地，一項新科技即使過去的法律沒有寫到它的名字，只要它已經具有大規模影響資訊流通、基本權利或公共討論的能力，也不應因此完全落在治理之外。

換句話說：

我們真正需要治理的，是權力與風險，而不是科技產品的名字。

那麼，誰來決定這張網如何收放？

我認為至少需要幾種力量共同參與：

民主審議，處理我們希望科技服務什麼樣的社會，以及願意接受什麼樣的風險。

技術專業，讓政策建立在對科技實際運作的理解上，而不是想像之中。

學術批判，持續追問新的科技正在把權力交給誰、排除誰，又產生了哪些新的社會問題。

以及不能缺席的：

公民社會監督。

因為民主審議不能只是政府召開一次公聽會。

真正的公共領域，必須讓制度在開始運作以後，仍然可以被社會重新質問、批判與修正。

這也是為什麼，數位公共領域既不能完全交給政府，也不能完全交給平台。

七、四年前，我們問誰不該管；四年後，也許該問我們如何共同治理

2022 年，台灣社會問了一個必要的問題：

政府憑什麼決定我們可以說什麼？

這份警醒沒有錯，而且必須留下來。

但四年後的今天，當大型平台已經深度介入新聞、政治、文化與日常認知，我們或許也應該補上另一個問題：

平台又憑什麼決定我們看見什麼？

再往前一步，更重要的問題可能已經不是：

「政府與平台誰比較值得信任？」

因為民主制度真正應該做的，從來不是找到一位更值得信任的管理者。

而是：

讓任何掌握權力的人，都無法只憑自己的意志行使權力。

科技還會繼續往前跑，法律不可能永遠追在它身後。

我們需要的也許不是一雙試圖抓住未來的手，而是一張具有清楚邊界、能隨風險調整，又始終接受民主審議、技術檢驗、學術批判與公民社會監督的網。

四年前，我們爭論的是：

誰不該管網路？

四年後，也許更值得開始的討論是：

我們究竟希望用什麼樣的制度框架，共同治理數位世界？

參考資料與延伸閱讀

國家通訊傳播委員會（NCC），《數位中介服務法草案總說明》，2022。

國家通訊傳播委員會（NCC），《網際網路傳播政策白皮書：平臺自律、部會協力、共識治理》，2024。

台灣人權促進會，〈數位中介服務法草案主要優缺點，你看懂了嗎？〉，2022。

台灣人權促進會，〈《數位中介服務法》光明與黑暗：提高政府透明度，何不從公開內容管制統計開始？〉，2022。

European Commission, The impact of the Digital Services Act on digital platforms, 2026.

European Commission, How the Digital Services Act enhances transparency online, 2026.

European Commission, DSA: Very Large Online Platforms and Search Engines.

European Commission, Delegated Act on Data Access under the Digital Services Act, 2025.

European Centre for Algorithmic Transparency（ECAT）, European Commission.

OECD, Framework for Anticipatory Governance of Emerging Technologies, OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, No. 165, 2024.