重大危机中的紧急状态
以下言论并不代表内政部的官方立场，而是我个人对当前军民对话的贡献。（1）
（1）本文作者Hugues Moutouh，公法博士（Agrégé de droit public），前内政部秘书长（2025.4-2026.4），由于与现任内政部长不和，现已被部长会议任命为中央-罗瓦尔河谷大区兼卢瓦雷省行政首长。以作风强硬，公开右翼立场而闻名，在2023年楠泰尔郊区起义期间，他曾做客电视节目，要求处罚某些家庭的父母，理由是他们放任子女参加游行起义而不加以严格管教——“给俩耳光再让他滚去睡觉”（duex claques et au lit）
危机就其本性而言是一种超越。它超出预测，打破重大的制度均衡，并使公共权力在维持秩序、保护居民以及确保国家连续性方面的能力经受考验。但是，如果说一切危机都构成一种断裂，那么并非所有危机都彼此相同——而法律学说与战略学说长期以来试图加以形式化、却始终未能完全做到的，正是这种强度上的不平等。
普通危机与非常危机之间的经典区分——我们在此建议以“重大危机”一词来指称后者——并不只是程度问题。它关涉这些危机所要求的制度回应在性质上的差异。
普通危机可以通过强化普通法上的手段而得到控制：启动 ORSEC （2）机制，实施紧急状态，动员民事安全预备力量，等等。这些工具已经存在，它们已经经过检验；指挥链条是已知的，并且已经被纳入预防计划之中。
（2）ORSEC：法国民防应变组织计划（Organisation de la Réponse de SÉcurité Civile），这是一套法国在发生重大灾害、超出地方日常救援能力时，用来迅速动员并整合公私立救援资源的国家级紧急应变机制。
而重大危机则超出了这一框架。当它发生时，即便被动员到其能力的最大限度，普通的例外性工具也会变得不足。事实上，存在着这样一个阈值：一旦越过这个阈值，普通法律秩序，即便已经为危机而作出调整，也不再足以保障国家的生存和居民的保护。正是这种结构性的超越——而不是损害的严重性本身——定义了重大危机，并奠定了为其设立一种专属法律制度的必要性。因此，这样一种危机，与其说由其性质来定义——无论它源于气候、卫生、安全还是技术因素——不如说由其强度及其系统性效果来定义。它尤其具有四个相互汇合的特征：其爆发或发展的不可预测性，使预先制定的计划失效；通常组织参照的丧失，使指挥链条陷入混乱；既有法律框架的不适应性，迫使决策者在规范之外即兴行事；以及公共当局必须实时发明前所未有的应对方式，尤其表现为制定全新的法律调整、对指挥体系进行深度重组，或者在本国领土上大规模投入军事力量。
考虑到本次发言所处的框架，应当强调的正是最后这一方面：当面对内部安全力量饱和的情形时，在本国领土上动用武装力量的问题——这种饱和使其无法恢复秩序，或者无法保护国家的基本功能。
这样一种假设，长期以来近乎虚构，但在当前时期并结合过去数十年的经验来看，遗憾的是已经不能再被完全排除：2015 年恐怖袭击，2018—2019 年“黄背心”危机，2020—2021 年新冠疫情，2023 年夏季城市骚乱，2024 年新喀里多尼亚暴动。
当然，其意图并不是自我恐吓，而是预见最坏情形，以便限制“战略意外”所带来的去稳定化效果：震惊与麻痹效应，参照与程序的丧失，缺乏协调的自发行动，等等。
在众多可能的情境之中，我将在此勾勒三个比其他情境略更现实的情境。尽管它们在生成机制上彼此不同，但在效果上却趋于汇合，并且能够相当清楚地帮助我们理解，明日在法国可能出现的“重大危机”会是什么样子。
设想的第一个情境，是本土大都市领土上发生一场武装暴动，并且直接依附于毒品贩运的犯罪经济。
有必要先作一点初步说明：当代毒品贩运并不属于传统的普通法犯罪。它构成一个自主类别，可以称之为“暴动型犯罪”或“叛乱型犯罪”。不同于通常形式的违法犯罪——后者处在规避或绕开国家的逻辑之中——这种犯罪则进入了一种正面挑战国家权威的动态。它的特征是：高度垂直的组织程度，系统性且经过校准的暴力使用，对限定区域具有实际的地域控制能力，以及同国家安全力量进行直接且自觉承担的对抗。
在其最成熟的形式中——也就是我们在墨西哥、哥伦比亚或厄瓜多尔观察到的形式——这种犯罪的目的不再只是纯粹逐利。它旨在强加持久的制度性力量关系，迫使公共当局进入某种隐性的谈判形式，提供一种替代性的社会援助供给，甚至以具有自身制裁体系的竞争性规范，取代国家法律秩序。我们在这里已经处在一种事实主权的门槛上：这种主权是部分性的，并且受到地域限制，但却是真实存在的。
近期发生在墨西哥的事件，为这种处于纯粹状态的暴动逻辑提供了尤其清楚的说明。由军方逮捕、随后因伤死亡的“门乔”（El Mencho），即哈利斯科新一代卡特尔的首领，引发了一波强度极高的暴力浪潮——七十人死亡，其中二十七人为安全力量成员——伴随着武装冲突、纵火、道路封锁以及协同攻击。墨西哥国家面对的是一种准军事类型的反应；它显示出，即便联邦军队被全面动员，卡特尔仍有能力使整片区域陷入瘫痪。作战指挥链条、装备的复杂程度以及反应速度，都证明这已经不再属于重大盗匪犯罪，而是一种退化形式的交战状态。
还有其他例子补充了这一图景。在哥伦比亚，毒品贩运组织已经完善了“武装罢工”这一工具——通过武力在整个领土范围内强迫当地居民居家封闭——这一做法在象征上颠倒了国家与社会之间的关系：现在是犯罪者实施封控，而国家则在其力所能及之时进行解放。在厄瓜多尔、萨尔瓦多和洪都拉斯，政府相继宣布针对帮派和卡特尔的紧急状态，而这往往以围绕基本自由限制的大量宪法争议为代价。
这些先例并不是比较法上的简单奇闻：它们是未来危机的操作参考。
诚然，这一情境并不会明天就在法国本土大都市领土上发生。但从战略角度来看，贸然作出这种断言是不谨慎的。数年以来，法国高等内政研究院（IHEMI）的工作与大学研究、关于毒品帮派犯罪的议会报告，以及国内情报部门的报告，都趋于指出：某些犯罪组织对共和国领土中相当部分区域的控制正在增长。这一现象首先集中在“共和国再征服街区”（3）之中，但其地理扩张、同国际供应链条的连接，以及其武器库日益提高的复杂程度，共同勾勒出一条值得严肃对待的风险弧线。
（3）一种公开的军事殖民主义话语和政策，“共和国再征服街区”（quartiers de reconquête républicaine，QRR），是一种治安区域的划分和政策：专门针对那些犯罪率极高、毒品交易猖獗、失业严重且警民关系极度紧张的”敏感街区”——通常是移民和贫民比例较高的大型公共住宅区或郊区。必须考虑现代警察制度的殖民起源：来自于1830年阿尔及利亚治理经验的反向输入。
或许可以观察到，警察权力呈现出的是古典语境下imperium的特征
2024 年新喀里多尼亚近期发生的武装暴动，迫使政府宣布紧急状态，并动员多达 42 个机动部队单位；在所有条件相对等同的意义上，它提供了一种操作性预示，让我们看到在法国本土与一个有决心的武装集团发生对抗的情境可能是什么样子。这些新喀里多尼亚事件的后果十分沉重：14 人死亡，其中包括 2 名宪兵；双方数百人受伤；超过 2000 人被逮捕。其作为教训的价值，与其说在于它的性质——那是政治性和身份认同性暴力，而非犯罪性暴力——不如说在于它的操作形态：维持秩序力量被饱和压垮；必须投入军事单位加以支援；部际协调经受考验；面对一种分布式而有韧性的暴动，指挥系统显现出困难。对于法学家和战略家而言，新喀里多尼亚是一座露天实验室。
第二个可以设想的情境，是一种致死率显著超过新冠疫情的流行病——我们应当回忆，新冠在法国的致死率大约为感染人口的 0.5% 至 1%——它可能在医疗系统和供应系统普遍失灵的背景下，引发和平时期前所未有的大规模社会动荡。这一假设并非异想天开：世界卫生组织的流行病学建模，以及《柳叶刀》或《自然医学》上发表的分析，经常记录具有大流行潜能的毒株的出现——H5N1 流感变异株、新型冠状病毒形式、通过空气传播的生物因子——在缺乏有效医疗对策的情况下，其致死率可能超过 5% 至 10%。
从这一角度看，新冠疫情既是一场总彩排，也是一种警告。它揭示了自由民主国家医疗系统的结构性限度：这些系统长期以来以管理效率之名被理性化，结果导致基本医疗物资供应中断、重症监护单位饱和、药品物流链条失序，以及在最初数周内部际协调崩溃。一场致死率高出五倍至十倍的大流行，会以不可同日而语的强度激活这些脆弱性。
这一情境同新冠危机的根本区别，在于它假定医疗系统与供应系统同时失灵。当医院被压垮，当治疗手段短缺，当食品与能源供应链断裂，社会反应便不再停留在团结与公民纪律的范围内。它会转入对稀缺资源的竞争，转入制度性团结的崩溃，并且在最严重的形式中，转入集体暴力。
历史在这里提供了宝贵的启示；如果把这些启示视为不合时宜，那将是错误的。1918—1919 年的西班牙大流感，在法国数周之内造成 40 多万人死亡，但并未引发重大的社会动荡，其原因在于当时的政治结构——战争状态、审查制度、普遍化的军事纪律。在一个当代民主社会中，制度不信任、病毒式虚假信息传播以及中间团体碎片化共同构成社会背景，同样的事件会产生截然不同的政治与社会效果。新冠期间，拉丁美洲或撒哈拉以南非洲多个国家伴随卫生危机而发生的骚乱，在这一点上构成了严肃的指标。
至于第三个情境——即在国境之外发生高强度冲突的同时，在本国领土上开展与之相联系的混合行动——它直接来自最新《国家战略评估》以及从乌克兰冲突中汲取的教训。在当代战略学说中，混合战争被定义为：有意组合常规与非常规军事行动、信息行动、网络攻击、对移民流动的工具化利用、经济操纵，以及由非国家代理人实施的秘密行动；这一切都旨在削弱对手的内部凝聚力，同时又不在形式上越过宣战战争的门槛。
新型混合战争
在欧洲发生高强度冲突的背景下——乌克兰构成了这种冲突的操作性母型——法国本国领土暴露在三类混合行动之下，它们值得分别加以考察。
第一类，是对关键基础设施的破坏。能源网络、交通基础设施、通信系统、饮用水网络：现代社会对彼此互联的技术系统日益增长的依赖，为一个有决心的对手构成了相当可观的攻击面。2022 年 9 月“北溪”天然气管道爆炸事件，在国际尺度上说明了大型海底基础设施的脆弱性。在本国领土上，近期影响光纤电缆或高压线路的事件也进入了这一逻辑之中，尽管并不总是能够区分恶意行为与事故。
第二类，是针对能源网络和关键性信息系统的网络攻击。法国国家信息系统安全局在其年度报告中记录了，针对具有重大意义的运营者，即 OIV 的信息系统的入侵尝试持续增加，尤其是在能源、国防、卫生和电信部门。在所有公共服务和经济基础设施都依赖能源供应的当下，如果一次针对配电网络的攻击获得成功，其连锁效应将远远超出技术层面，并触及公共秩序和社会凝聚力。
第三类更加弥散，但潜在地更具去稳定化效果，即由外国力量策划的政治与社会去稳定化行动。媒体和社交网络中的影响行动、对政治光谱两端运动的隐秘资助、对侨民共同体的工具化利用、在选举语境中操纵感知：这些行动在正式宣战的门槛之下、在民主自由的缝隙之中运作，对自由民主制构成一种特殊挑战；因为自由民主制的奠基原则——表达自由、多元主义、结社权——恰恰提供了对手试图利用的空间。
面对这些情境以及其他许多情境，现在显然必须提出的问题是：法国法律秩序所拥有的例外制度，真的能够应对它们吗？换言之，这些制度是否确实适合管理这些新的“重大危机”？
答案并不显然，并且留下了怀疑的空间。并不是说这些制度没有价值——它们曾多次，而且在非常近期，证明了自己的用处。但我们应当承认，面对所设想的这种“脱离框架”或“超常规”的危机类型，它们呈现出结构性缺陷或妨碍性的僵硬；这些缺陷和僵硬既源于它们的历史，也源于它们的架构。即便不说存在法律真空，也可以说存在一种“漂浮”或“不确定状态”。而这种“不确定状态”，至少构成了一种在当下动荡时期难以接受的真实战略风险。
真正的总体战理论，或者说习主席说的“总体国家安全观”，这种战争不存在前线与后方之分，北约最近也发表了类似的宣言，译者会随后转载和评论。
法国“危机法”的目录
法国拥有多种例外制度，意在严重危机发生时保障民族的生存和国家的连续性。它们是在历史进程中逐渐制定出来的，以回应不同情形、不同强度的局势。因此，乍看之下，我们的国家似乎已经相当充分地装备起来，可以应对“重大危机”的最坏情境。
这些不同制度有的是预先组织好的，有的则是在必要时即兴创设的。无论如何，它们都会在非常多样的领域产生后果，例如公共权力之间的关系、文官与军方当局之间的关系，或司法机关的管辖权限。所有这些制度都有一个共同点：它们规定了行政权力的例外性扩张，并且临时性地对公共自由施加严格的加重限制。
按照传统，法国法区分三种例外制度：首先是由宪法规定的制度，即宪法第 16 条；其次是由法律规定的制度，即戒严状态和紧急状态；最后是由判例规定的制度，即“例外情势理论”。
源于宪法的制度无疑最为人所知：这就是 1958 年宪法第 16 条的制度。这一著名条文的源头，有两段记忆。第一段记忆，是宪法的启发者戴高乐将军在 1940 年灾难期间所感受到的焦虑。为了在未来避免权力在严重危机面前再次无能，第 16 条为共和国总统保留了使其能够控制局势的特有权限。但第二段记忆也同样影响了该条文的起草，它已经融入共和传统之中——即路易-拿破仑在 1851 年 12 月 2 日发动政变的记忆；这一记忆旨在防止那些为国家拯救而创设的权力，被转而用于反对宪法秩序和自由。
第 16 条创设了一种前所未有的机制，把权力集中到行政首脑手中。当两项条件同时具备时——存在一种对民族构成严重且即时威胁的危险，以及宪法性公共权力的正常运行中断——行政首脑便可以采取“情势所要求的措施”，包括在法律领域内采取措施。当然，这种对权力分立原则的暂停严重侵害权利与自由，因此在法律上受到框定，并且具有临时性。第 16 条只在 1961 年阿尔及尔政变期间使用过一次，但它仍然是最具象征性、也是最强力的例外制度。
在这一宪法机制旁边，法国法中还并存着两种共享同一哲学的立法性制度。它们并不颠覆重大的制度均衡，而是以非常务实的方式，旨在赋予行政机关超常的警察手段，以便在极端紧张的条件下维持或恢复公共秩序。两者自然都会表现为对公共自由的实质性调整。
法国行政国家的传统。
第一种是戒严状态。它的特殊性在于，它被规定在宪法第 36 条之中，但真正对其加以界定的是法律，即 1849 年法律，现载入《国防法典》第 L2121-1 条及以下条款。它回应的是外国战争或武装暴动的情形。其主要效果是将警察权从文官机关转移给军事机关，并扩大军事法院的管辖权限。可以说，它构成了一种维持秩序军事化的制度。
第二种是紧急状态，由 1955 年 4 月 3 日法律创设，产生于当时被委婉称为“阿尔及利亚事件”的特殊语境之中。它针对的是迫在眉睫的危险或公共灾难情形，并赋予文官机关——政府和省长——强化的警察权力：居家指定、行政搜查、禁止集会、关闭公共场所。自 2020 年以来，这一机制又增加了卫生紧急状态，专为流行病危机而设计，它承接紧急状态的逻辑，同时将其适配于公共卫生约束。
第三种也是最后一种例外制度是判例性的：这就是“例外情势理论”，它形成于紧急状态尚不存在的时期。法国最高行政法院通过一系列裁判建构出一种隐含制度，使行政机关在重大危机情况下，可以暂时摆脱某些法律规则的约束。
最后，为了获得对这一“危机法”的完整认识，还应当指出：这些不同制度并不是彼此排斥的，它们完全可以相互衔接。1958 年宪法第 16 条在其唯一一次实施时，即 1961 年，便曾与紧急状态结合使用。同样，一种立法性的例外制度也完全可以由“例外情势理论”加以补充，从而给予政府额外的行动余地。2024 年新喀里多尼亚发生的情况正是如此。
多重危机与秩序力量的饱和
尽管现有例外制度种类繁多，但事实上，没有任何一种制度能够恰当地回应我们所识别出的“重大危机”情境给决策者提出的问题；在这种情境中，内部安全力量可能会被局势压垮，无法恢复共和秩序。
回顾在这里“重大危机”的定义，即内部社会事件的强度本身足以破坏社会的制度性团结并对其施加一个不断推动其瓦解的负反馈循环，进而进一步损害法国的政治体制——在作者这里，这被视为来自内外部势力的战争行为。
战争是政治性（il politico）的极端表达，政治事务（la politica）是战争的日常形式。
除了我们可以合理设想的那些情境之外，对近期危机的详细研究——2023 年夏季城市暴力、2024 年新喀里多尼亚暴动、海外领土反复发生的骚乱、马约特飓风后的治理——为我们提供了具有相当分析价值的经验材料，使我们能够在数字支持下尝试回答一个具体问题：内部安全力量究竟在什么时候达到这样一个阈值，一旦越过这个阈值，它们便无法再单独保障整个国家领土上的公共秩序？
法国维持秩序能力的衡量，依赖于一个操作能力的计量单位：机动力量单位，即 UFM。这个尺度把共和国安全连队（CRS）和机动宪兵中队（EGM）合并计算；二者构成了应对大规模公共秩序问题的两支武装力量。总体规模是已知的：总共 170 个 UFM，分布为 59 个 CRS 连队和 111 个机动宪兵中队；此外还有 9 个快速投送单位，即 5 个 CRS 快速投送单位和 4 个“猎豹”机动宪兵单位，用于需要最大反应速度的紧急投入。
如果不立即根据若干结构性因素加以修正，这个 170 个 UFM 的原始数字是具有误导性的，因为这些因素会降低其真实可用性。第一，并非所有单位都能同时投入使用：训练、维护、人员强制休整以及常设派遣任务的需要——日常安全任务、固定守卫、预定活动——会持续吸收这一理论能力的一部分。第二，地理约束要求整个部署分散在国家全境，包括海外领土；而正如我们将会看到的，海外领土自身的需要可能意味着相当可观的兵力投入。第三，集结与投送所需时间，会限制面对快速爆发危机时的实际反应能力。
正是在这种真实的、而非理论的操作能力背景下，近期危机的数据才获得了完整意义。近期危机中 UFM 消耗情况的表格极具说明性。
对这张表格的阅读，引出两点主要观察。
第一，近期的单一危机已经动员了内部安全力量（FSI）总体潜能中相当可观的部分。2023 年夏季城市暴力事件——由 6 月 27 日纳赫尔·梅尔祖克在楠泰尔死亡所引发——导致在 2023 年 6 月 30 日以及 7 月 1 日、2 日晚间，最多投入 58.5 个 UFM，即可用机动力量的消耗率达到 34.4%。这个数字本身就相当可观：超过三分之一的全国潜力，仅仅为了一场发生在法国本土大都市领土上的事件而被动员。至于 2024 年春季的新喀里多尼亚骚乱，则最多消耗了 42 个 UFM，即 24.7%；其中特别具有揭示意义的一项操作性后果是所谓的“脱钩”或“抽调”（délicage），也就是 14 个机动力量单位在超过一年时间内被从边境任务和打击非法移民任务中撤出。
第二点观察是，海外领土危机——飓风“奇多”之后的马约特、马提尼克、瓜德罗普——对 UFM 总量构成一种持续性和结构性的压力。海外领土并不是一个次要战场：它是能力消耗的倍增器，其需求会叠加到法国本土的需求之上；而考虑到投送限制，一方并不能系统性地替代另一方。
一种将 2023 年类型的本土城市暴力与新喀里多尼亚暴动结合起来的情境，将意味着投入 100.5 个 UFM，即消耗率达到 59.1%。而一种在法国本土和海外领土同时发生严重骚乱的“组合型”情境，则会要求投入更多机动力量。
这样的情境并不是纯粹的智识构造：它是对一系列相距时间很近、且实际上都已经发生过的事件的直接外推。若干此类危机同时发生——或几乎同时发生——不仅是可能的，而且在国内社会与国际层面长期紧张的语境中，在统计上也是很有可能的。
这些操作性统计所揭示的最惊人之处在于：内部安全力量饱和这一假设，可能在和平时期、并且独立于任何外部冲击而出现。因此，它并不仅仅属于宪法讨论中人们乐于提及的战争情境。它完全可能从普通社会危机的简单叠加中出现；这些危机都已经发生过，并且完全可能同时再次发生。
其次，另一个值得我们注意的因素是：内部安全力量的饱和并不是一种二元状态——可用或不可用——而是表现为操作能力的一系列渐进性退化；每一种退化都会对人员安全以及国家信誉产生具体影响。换言之，并不需要达到那个宿命性的 100% 比率，才会出现需要设置备用解决方案的饱和效应。
现有例外制度的过时
没有一个可与法国相比的民主国家，单靠增加内部安全力量就解决了能力问题。其他国家所采取的解决方案，都以这样或那样的方式涉及武装力量对文职力量的支援动员；其法律制度各有不同，但有一个共同点：存在一个事先设定的法律框架，用以界定这种投入的条件、方式和限度。例如英国就是如此：自 2004 年《民事应急法》以及《国防法》以来，英国拥有一套明确的军队支援文职当局制度，即 Military Aid to the Civil Authorities。西班牙、意大利或比利时也是如此，它们同样拥有类似机制。
那么法国情况如何？吊诡的是，法国虽然拥有一套在例外权力方面最古老、最发达的宪法与立法架构之一，但事实上却缺乏一个清晰且连贯的中间框架，能够在警察行动与戒严状态之间，允许武装力量进行渐进式投入。实际上，在法国法现有的不同例外制度中，只有两个制度——其中一个我此前有意尚未提及——可能为我们所关心的这类问题提供回应，但这种回应并不令人满意。
戒严状态
当谈到为了应对严重危机而在本国领土上动用武装力量时，人们首先立刻想到的，是前文已经介绍过的戒严状态制度。不过，这一制度也有其限度。
它由宪法第 36 条和《国防法典》加以规制；正如我们已经看到的，它构成法国法中最激烈的例外制度。然而，它的适用范围被严格限制在“由外国战争或武装暴动所导致的迫在眉睫的危险”之中。
事实上，这一制度在第五共和国之下从未被适用过，尽管至少有两次本可以被启动：一次是在阿尔及利亚战争期间，尤其是在 1961 年 4 月政变之后；另一次是在 2024 年新喀里多尼亚发生暴力骚乱时，因为那是一场特征明确的武装暴动。它最后一次在本国领土上实施，已经是 110 多年前的第一次世界大战时期。而至少可以说，最后这个先例并不是一条风平浪静的长河，尽管相较于 1870—1871 年的前一次经验，后来确实作出了一些改进。
这一制度极少适用，其原因相当简单。第一次世界大战期间，戒严状态制度持续适用五年以上，暴露出若干结构性失灵；这些失灵至今仍未得到充分研究和讲授。
戒严状态绝非毫无意义，尤其是因为它是唯一一个预设并组织“最坏情形”的制度。但它使用起来并不简单，特别是因为它导致在同一领土上出现两条彼此竞争的指挥链：一条文官链条，在理论上仍然保留但被削弱；一条军事链条，在法律上占据支配地位，但对于行政权限的行使准备得相当不足。这种二元性有时造成了混乱，其影响波及行政体系的各个层级。
与人们可能以为的不同，警察权向军队转移，并不意味着文官行政的消失；文官行政在形式上仍然存在并继续运行。因此，省长仍然留任，市长继续行使其职权，文职公共服务继续活动。但军事机关可以在任何时候取代他们，而彼此权限的边界却没有被清楚划定。尽管这种情况并未达到 1870 年时所观察到的失灵程度——那是一个极度混乱的时期，某些省长曾被国防政府授予“文武全权”——但它仍然造成了一种合作/竞争状态，一种持续的不确定状态：文官机关和军事机关都无法准确知道自己的行动领域从哪里开始、到哪里结束。
结论由此显而易见：戒严状态制度虽然在 1958 年被宪法化，并在 2008 年略作修改，以通过每六个月强制重新审查的形式进一步加强议会控制，但归根结底，它是一种过时的制度，专门为应对暴动和常规军事入侵而设计，而不是为应对 21 世纪出现的新型威胁而设计。在这种实质性过时之外，还叠加着一种政治上的过时：如果戒严状态已经一个多世纪未被实施，那是因为在实践上，它在政治上无法适用。第五共和国没有任何一届政府会冒险宣布戒严状态，因为这一措施太容易让人联想到文官权力的崩溃，并引发一种与其真实法律内容不成比例的政治恐慌。最好的例子是，在阿尔及利亚最严重的事件期间，尽管 1955 年 4 月 3 日法律刚刚创设了紧急状态，政府在希望进一步超出该制度所赋予的权力时，也没有选择诉诸戒严状态。1956 年 3 月，政府更愿意让议会通过一项临时性的“特别权力”法律。这一选择并非无关紧要：它表明，政治权力对于启动一个象征着公共秩序全面军事化的机制，存在深刻的迟疑。
领土作战防卫
除了戒严状态之外，法国法还规定了另一项较不为人所知的例外性安排，使决策者能够面对一种规模前所未有、无法以通常手段解决的危机，尤其是无法以紧急状态制度所提供的手段解决的危机。我此前之所以没有谈到它，是因为这个工具并不真正属于严格意义上的例外制度。它是一种法律对象，尽管已经存在很久，却仍然识别不清。我说的就是著名的 DOT，即“领土作战防卫”。
乍看之下，DOT 可以被理解为共和国总统——作为武装力量统帅——所掌握的一个相当合宜的工具，用以回应可能引发严重骚乱的外部威胁。它在《国防法典》的条例部分中被简要界定，属于本国领土军事防卫的陆上组成部分。条例权力首先通过其目的来界定它：“它与其他军事防卫形式以及民事防卫相衔接，参与维持政府行动的自由与连续性，并保障对民族防卫至关重要的机关。”（《国防法典》第 R.1421-1 条）
值得特别指出的是，DOT 具有渐进性特征，它被设计为能够适应所遭遇危机的强度。事实上，它包括若干“常设措施”，即军队参与保护军事基础设施；也包括若干“非常设措施”，即在警察和宪兵力量的手段不足以控制由外部威胁造成的骚乱时，由国防与国家安全委员会启动的措施。
然而，DOT 似乎把我们留在了“渡河渡到一半”的位置。诚然，它确立了军队介入以保护国家领土完整的一般框架。它在时间和空间上受到限定，将军事行动的指挥交给防卫区的高级军官，并规定在政府决定的情况下，该军官可以被授予某些授权，甚至临时行使公共秩序方面的权限，以确保武装行动的成功。尽管如此，出于给予政府足够回旋余地以遏制危机的考虑，若干重要问题仍然悬而未决。那些保密的部际指令并没有为这些问题提供答案。
DOT 的一个主要问题在于，从 1960 年代到 1990 年代，随着时间推移，它逐渐脱离了任何立法性的例外框架，以至于在阅读现行文本时，从理论上看，似乎可以在不改变现行法律的情况下实施它。对于这种可能性的操作可行性，尤其是其合法性，人们不能不提出疑问。
法国公法的根本理念，在于宪法和法律的优位原则。无论在战争时期还是和平时期，国家机关活动服从法律这一规则始终存在。之所以必须遵守这一规则，是因为它同时为行政机关的运行产生秩序与规则性，并为行政相对人提供公正性。比如说，如果我们考察戒严状态，它并不意味着一种无限且不确定的恣意统治。它是一种由法律授权、由法律许可、由法律规制的制度。即便在其支配之下，军事机关享有某种判断自由和裁量权，这些权力也只存在于法律所划定的限度之内。
因此，很难想象真的可以仅凭行政权的一项决定，就要求军队负责恢复公共秩序和内部安全，尤其是把普通警察权限交给军队行使，而这种权限本来由立法者委托给文官机关负责。同样，在缺乏任何适当的武力使用框架、缺乏最基本民主保障的情况下，很难想象可以让武装力量在本国领土上投入行动。1988 年新喀里多尼亚乌韦阿事件，在这一点上仍然是一个值得深思的先例：在该事件中，军人在法律条件至少相当复杂的情况下被迫使用武器。后来必须通过一项总赦法律，才终结已经启动的刑事程序。
即便在战争时期或迫切必要的情况下，军事机关——正如文官机关一样——仍然必须遵守法律。任何以 DOT 为基础而展开的武装力量行动，都不可避免地会引发重大的合法性与正当性问题，从而相应削弱其成功机会。
因此，要严肃地为“重大危机”准备国家，就必须严肃地审视我们的法律和工具。危机不会自动解决法律上的暧昧性。只有对政府可用法律和工具进行更新、协调和体系化的工作，才能有助于保障国家连续性和维护政府行动自由。
支持一种“增强版”紧急状态
一个结论显然成立：在我国，没有任何例外制度或例外立法，能够以清晰而连贯的方式组织武装力量在本国领土上的投入，以帮助公共决策者面对一种高度恶化的“脱框危机”情境。2024—2030 年军事规划法已经谨慎地开启了这一思考，但并未将其推进到底；它承认了“重大投入”这一假设，以及准备国家韧性的必要性。更近期的军事规划法更新草案则规定创设一种“国家安全警戒状态”，意在偏离若干涉及国防工业设施的程序规范，并便利武装力量在本国领土上的部署。然而，其轮廓至今仍然非常不精确，并且充满缺漏。
我们距离所期待的新型法律例外框架的第一份草图还很遥远。现在已经到了着手完成这项任务的时候。
在具体设想这样一种制度可能是什么样子之前，我们首先必须谈到一个理论预设；它必须成为这一制度的基石：尊重重大的民主原则。事实上，如果没有这一条件，我们未来的例外制度就只会是一个无法使用的虚构框架，一种“纸老虎”。今天设想一个有效系统并没有意义，如果它过度摆脱当前法治国家所能接受的标准；尤其是在涉及预设可能动用武装力量，以协助恢复共和国秩序的时候，更是如此。
事实上，必须记得，在我们的自由民主国家中，文官机关与军事机关之间存在一种复杂历史关系。在法国，正如在所有具有悠久共和传统的国家中一样，文官权力对于军队存在一种真实的不信任感。这种不信任远非非理性，而是根植于各民族的政治历史；在这些历史中，军队常常要么构成个人权力的工具，要么构成对既定宪法秩序的直接威胁。
这种不信任在各地都找到了制度性表达：例如 1958 年宪法第 15 条，它使法国共和国总统成为唯一的“武装力量统帅”；又如军人所负有的保留义务。在美国，建国之父深受古典共和哲学滋养，并受到英国军事暴政经验的影响，始终将常备军视为对自由的内在威胁。因此，保障携带武器权利的第二修正案，最初被设计为一种公民民兵的保障，使其能够对联邦军队形成制衡。无论如何，回应往往是相同的：确认军队从属于民选权力，是政治自由的必要条件。
在法国的情形中，还有另一层因素：除了文官机关的不信任之外，随着时间推移，军事高层本身也越来越强烈地不愿意直接卷入国家内部事务。在这个问题上，军队存在一种创伤后的“回避”综合征；自阿尔及利亚事件——阿尔及尔战役和政变企图——以及新喀里多尼亚事件——乌韦阿人质劫持——以来，军方希望避免任何可能重新激活这些记忆的事情。这意味着，在法国，甚至比在其他地方更加明显，边境以内的军事投入问题是一件极其敏感的事情。
由此可以得出：在本国领土上动用武装力量，必须被细致地预先规定、界定，尤其必须受到框定和控制。正如我们已经看到的，现行 DOT 模式因为过时并且处于法律以下层级，恰好提供了一个完美的反面例子。事实上，它给人一种效率的幻觉：很难想象共和国总统在国防委员会中，也就是在没有任何其他正式咨询或控制的情况下，在本国领土上部署军队，并把公共秩序的责任转移给军队。为此必须像例外制度一样，规定一套特别程序，并使其符合法治国家的标准。
要界定这些标准，只需参照欧洲人权法院长期逐步形成的危机管理一般框架。事实上，欧洲人权法院绝非对必要状态无动于衷。在其一贯判例中，法院承认在国内行动中动用武装力量的正当性，同时设定了明确条件：措施的必要性、其相对于威胁的比例性，以及存在防止可能滥用的保障。因此，从《欧洲人权公约》的角度看，问题并不在于军事介入本身，而恰恰在于缺乏清晰的法律框架。
一旦确立了这个不可或缺的条件，即尊重法治国家以及民主社会中现行的原则，剩下的问题就是：这种用以应对“重大危机”的新型理想例外制度，具体可能是什么样子？考虑到前文所有内容，我们建议同时暂时撇开戒严状态制度和 DOT 制度——因为二者对公共权力而言都非常难以使用——或者更准确地说，把它们重新整合进一个更可直接运用的框架之中。
所设想的制度应当围绕一个指导原则来展开：操作连续体。面对那些本质上不断演化、其强度可能在极短时间内上升或下降的危机，确实必须拥有一个统一而非碎片化的框架，以便能够保持一定的灵活性，并使回应具有梯度。基于所有这些理由，我们认为，未来这一制度可以扎根于 1955 年法律所奠定并经过检验的紧急状态基础之上，同时对其加以重组，使其能够管理强度可变的危机，包括“重大危机”。为此，这一新的“增强版”紧急状态制度架构将包括两个不同阶段：其一是“简单”紧急状态，即第一阶段；其二是“强化”紧急状态，即第二阶段。
操作连续体，也就是说至少在在法律和政治秩序层面上不应存在明显的断裂。也就是在绕过宪法第16，36条，设计一套平行的一般法律制度，可以设计在不产生任何政治责任的情况下进入某种军事当局逐步介入国内政治的状态。
我们方案中的“简单”紧急状态，事实上与现行紧急状态制度非常相似。它将以同样方式启动，即由部长会议通过法令宣布，并负有在四十八小时内通知议会的义务；若要延长超过十二日，则必须获得明确授权。在行政警察权力层面，第一阶段将包含一套众所周知且已经证明有效的工具：居家指定、行政关闭、昼夜行政搜查、禁止停留、出版物控制、征用人员和财产，等等。
在这一基础之上，这一次还将增加一项明文规定的可能性：在本国领土上部署军事单位，以支援内部安全力量。这种部署将把 2015 年以来“哨兵行动”以临时方式实践的做法加以一般化和形式化，并且可以覆盖广泛的任务范围：保护敏感场所和关键基础设施、设置外围封锁、提供后勤和通信支援、提供野战卫生支援，甚至参与维持秩序，以支援警察或宪兵力量。归根结底，这将构成 DOT 常设措施与非常设措施的一种混合。
在第一阶段，所有这些行动都将置于文官机关的责任之下；在这一阶段，武装力量在强制领域不拥有任何自主主动权。它们在这里只是支援内部安全力量，参与内政部的行动；至于强制行为，无论是拘捕、搜查身体还是搜查场所，都必须由有权限的文官机关——省长或防卫区省长——命令、监督，并在法律上承担责任。
这一新型紧急状态的下一阶段，即所谓“强化”阶段，则构成法律创新的核心。当危机达到这样一种强度，以至于内部安全力量的饱和使第一阶段的支援制度不足以应对时，或者当威胁的性质——叛乱性、混合性，或同时混合外部威胁与内部失序——要求统一指挥和主动行动能力，而只有军事机关能够在所需时限内加以保证时，就将启动这一第二阶段。在绝对紧急情况下，第二阶段也可以不经过第一阶段而直接启动。
第二阶段的启动将依照与第一阶段相同的方式进行，也就是说，由共和国总统在部长会议中通过法令启动；但这一次，法令必须明确界定所涉及的地域区域、委托给武装力量的任务，以及作战授权的初始期限。该法令将赋予被指定的军事指挥官，在所界定区域和任务范围内享有强制主动权。
这一第二阶段事实上将吸收领土作战防卫和戒严状态中规定的大部分机制，但排除以军事法院取代民事法院这一点——这是法治国家不可逾越的界线；同时，它将使这些机制摆脱其法律和学说上的限制，并把它们纳入一种更具保护性的形式合法性框架之中。具体而言，可能被赋予的权力将包括某些警察权的转移，例如：拘捕权，并在法律规定期限内移交司法机关；对人员和车辆进行检查与搜查；进行地域准入控制并设立安全绿区围栏（perimeter）；核验身份并为核验目的进行留置；经共和国检察官授权进入建筑物并实施搜查；扣押武器以及可能被用于攻击目的的器材。在这些区域内，文官机关将继续行使那些没有被明确赋予军事机关的权力；而在其余事项上，相对于第一阶段，双方位置将发生倒转，也就是说，文官机关将处于相对于武装力量的“协助”姿态。
然而，在第二阶段赋予武装力量的作战自主性，并不等于完全的法律自主性。将有两项结构性限制对其加以框定。
一方面，对个人自由的司法控制仍将是完整而充分的：任何由军事机关命令的剥夺自由措施，都将与由文官机关命令时一样，在相同期限内接受普通司法法官的控制。为此，甚至可以临时赋予行使司法性质权力的军人一种“助理司法警察官”（OPJA）的身份，从而将他们纳入普通司法控制链条之中。否则，也可以像现行 DOT 机制所规定的那样，动用宪兵司法警备力量。
另一方面，在第二阶段交给武装力量的任务界定，仍将是政治机关的行为——即共和国总统在部长会议中作出的行为——而不是军事机关自主发起的行为：武装力量将在政治机关界定的授权范围内拥有强制主动权，而不是拥有界定这一授权本身的主动权。
唯一的保障是总统，总统本身作为共和秩序连续性和国家安全的守护者的角色（第五条）以及其惯例推定的例外状态下的权力，因此总统在政治和法律的神学推理上为以上行为做合宪担保，因为宪法中，共和国总统本身就是合宪性保障。
适用于两个阶段、但在第二阶段尤其尖锐——因为此时强制主动权属于军方——的是，立法对武力使用条件的框定，构成拟议新制度最重要的贡献之一。这一要求同时源自宪法第 34 条以及欧洲人权法院判例；正如我们已经看到的，后者要求致命武力的使用条件必须由法律界定，而不能仅由内部指令规定。新制度将通过法律规定各阶段适用的交战规则，并区分严格正当防卫、保护人员、维持或恢复秩序，以及预防迫在眉睫威胁等不同情形。比例原则和必要性原则将以精确措辞加以规定，并附带一项义务：任何武力使用以及任何在行动框架内发生的死亡，都必须系统性通知共和国检察官。根据所处活跃阶段——第一阶段或第二阶段——区分交战规则，本身就构成一种结构性保障：部署于第一阶段的士兵知道自己没有自主强制主动权；部署于第二阶段的士兵则知道哪些行为确切属于其授权范围，哪些行为被排除在外。
法国司法的独立性一直饱受诟病，共和国检察官（parquet）的任命和晋升几乎完全由司法-内政部长等行政权力控制，佐之以选择起诉与否的自由裁量权，和司法部长对检察总长下发的，以及由检察总长按层级传递的的具有约束力一般指令。造成了法国的检察官基本沦为了政府的法律界的打手。而法官虽然决策独立，但任免和纪律处分的最终权力仍在行政端——一般情况下任命有司法部长确认；而在纪律处分和免职的情况下，由司法部长发起投诉，最终确认权停留在总统。
这与司法系统完全自主自治的意大利截然相反。
为了澄清问题，应当认真考虑在这一框架中创设一种特殊身份，即“危机国内行动军人”身份；它既区别于海外行动中的军人，也区别于警察或宪兵，并配有一套适应这些混合性质任务的刑事与民事责任制度。这个想法实际上是要吸取 1988 年乌韦阿事件的全部教训：在该事件中，武装力量由当地国家代表征用，在一次维持秩序行动框架内，被迫发动一场事先计划的武装突击，并需要大规模使用火力。
正如可以看到的，这一新型“增强版”紧急状态两个阶段之间的区别，并不在于本国领土上是否存在武装力量，因为两种情况下都预设了这种存在；甚至也不在于其部署强度或部署范围。区别建立在一个唯一标准之上，这一标准既更简单，也更明确：强制主动权的归属。要理解从第一阶段向第二阶段的转换，问题很简单：究竟是谁命令强制行为，又是谁承担其法律责任？
这一标准——强制主动权的归属——具有两个决定性优点。第一个是操作上的可读性：在现场，每一个下级人员都能够毫无歧义地知道谁掌握主动权，以及自己是在什么框架内行动。第二个是法律上的清晰性：它精确确定适用的责任链条——第一阶段为行政责任链条，第二阶段为军事责任链条——同时还具有一个优点，即可以参照外国比较法要素，对应英国和加拿大军事学说中形式化区分的两种模式：支援文官机关的武力（Force in Support of Civil Authority，第一阶段）与军方主导（Military in the Lead，第二阶段）。这些法律秩序之所以谨慎地区分这两种制度，正是因为二者的混淆在历史上曾造成最严重的偏差。
在法治国家中，像我们所提出的这种强化型例外制度，其正当性——也因此其可存续性——离不开保障机制的稳固性，其中首要的就是议会控制。在所设想的新制度中，议会控制应当占据一种结构性位置，类似于宪法在海外军事行动和戒严状态方面赋予它的位置。因此，我们建议在“海外行动”与“国内行动”之间建立一种形式平行。众所周知，宪法第 35 条第 3 款规定，持续超过四个月的海外行动必须获得议会授权；宪法第 36 条第 2 款则规定，戒严状态超过十二日的延长须服从同样的授权。这里存在一种宪法逻辑，新制度必须将其纳入并加以延伸。
但立法机构成员也可以成为执法和调查的对象，在里昂极右翼活动家死亡后，司法部长号召取消LFI议员的被选举权。欧洲议会层面，Rima Hassan因"网络恐怖主义宣扬罪"被羁押问询，当晚释放，被传唤7月7日出庭受审。检察官援引的依据是"现行犯调查"框架，明确表示这样操作"不需要提请撤销议员豁免权"。
对于第二阶段——这是最敏感的阶段，因为它在某种意义上授权公共秩序的军事化——机制应当是：在部长会议法令宣布“强化”紧急状态后的四十八小时内，立即通知议会；这一通知将根据政府提交给两院议长的一份说明理由的报告，引发一场议会辩论。该报告应当明确说明威胁的性质、诉诸军事力量的理由、投入的单位、涉及的区域、适用的交战规则以及已经设立的控制机制。参照宪法第 35 条第 2 款的模式，这场辩论不导致表决，但构成一项重要的政治控制行为。若要将这一阶段延长超过十二日，则须按照宪法第 36 条的模式，获得议会授权。
最后，只有在处理完各机关之间权限分配与协调这一棘手问题之后，我们才能获得对所提议新制度的完整认识。在同一处于严重危机状态的领土上，文官指挥链——即防卫区省长的指挥链——与军事指挥链——即防卫与安全区司令官的指挥链——并存，构成最危险的潜在失灵因素之一。历史先例已经显示出，指挥混乱以及在操作优先事项界定上的即兴处理，会产生何种问题性后果。
拟议制度通过一种清晰的宪法机制来解决这一问题：共和国总统作为宪法第 15 条意义上的武装力量统帅，一旦“强化”紧急状态的第二阶段被启动，就将成为指挥线的唯一仲裁者。这一仲裁将通过部长会议法令来行使；该法令将针对每一个相关区域，界定文官机关——省长或防卫区省长——与军事机关——防卫区司令官——之间的责任分配，以及两条指挥链之间的协调方式，并延续今日已经存在的内政—国防部际协调小组，即 C2ID，该小组创设于 2015 年。
这一解决方案与第五共和国的宪法架构相一致。在这一架构中，共和国总统依据宪法第 5 条、第 15 条和第 16 条，承担民族防卫与国家连续性的最终责任。它避免了两种对称性的陷阱：一方面，避免军队完全从属于文官机关，以至于削弱操作效率；另一方面，也避免军事指挥权获得过度自主，从而为不符合共和法治国家的偏差打开道路。
法国例外状态法拥有一段丰富的历史，并且承载着这段历史留下的印记：紧急状态，源自 1940 年创伤的宪法第 16 条，源自 19 世纪暴动的戒严状态。每一种工具都在自身内部保留着催生它的那场危机的痕迹。这既是它的力量，也是它的限度：它回应过去的危机多于回应未来的危机。
当代重大危机情境——依附于毒品贩运的武装暴动、具有去稳定化效果的流行病、发生在本国领土上的混合战争——一旦同严重扰乱公共秩序的情形相结合，便要求一种新的工具，一种为 21 世纪威胁而量身打造的工具。“增强版”紧急状态作为一种两阶段制度，结合了文官机关优位与受到清晰框定的军事投入，构成对这些挑战最连贯的回应。它的建构需要雄心勃勃的学说工作、持续的政治意志，以及围绕国家安全基础形成的民主共识。这些条件要求很高，在今天也许显得难以满足。然而，它们并非遥不可及。
Preterossi和Agamben关于现代行政国家中的例外分析，特别是是preterossi，在其《la politica negata》和《teologia politca e diritto》中 ，论证了宪法中的技术性程序甚至实证科学是如何遮蔽了时刻发生的政治决断，使其在政治上不可见，无法被溯及责任——“国家安全的民主共识”，恐怕这个民主的总体国安观马上就要落地了：2026年新的《军事规划法》LPM除了扩大军需开支之外包括了一项新的权力设置：由总统启动的“国家警戒状态”（état d‘alerte nationale），共和国总统可以在“面临严重和迫在眉睫的威胁时”，“启动国家警戒状态”，这个新框架将扫清“必要行动时可能面临行政和法律障碍”