建议完善反歧视法律体系，废除离婚冷静期｜“妇女的人权”篇

今年是北京世妇会三十周年，会上发布的《北京宣言》和《行动纲领》，明确了十二大重点关切领域，至今还引领着全球妇女事业的发展，号召各国政府履行推动性别平等的职责。

作为一群关心公民参与和政府问责的女权主义者，我们在共学的基础上，搜集公开文献、资料、数据，尝试对中国践行《北京宣言》和《行动纲领》的实际状况做出有限的民间评估，由此汇集成了一份“北京+30”民间报告草案，其中必然有遗漏、欠缺、不足之处，希望能抛砖引玉，征集更多网友的意见建议。敬请关注微信公众号“HerStoryNow“，订阅和转发我们的文章合集。

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以下是我们的第三篇推送，聚焦于“妇女的人权”。正是在1995年北京世妇会上，时为美国总统夫人的希拉里·克林顿说出了那句著名的口号：“人权就是妇女的权利，妇女的权利就是人权。”（Human rights are women's rights and women's rights are human rights.）20年后，她称自己竞选总统正是在践行当初的信念。妇女的人权尤其需要立法和司法保障，以消除针对妇女的多重交叉歧视。

北京+25以来，中国法律对妇女的人权保护获得了一定的提升，尤其是反性骚扰工作得到重视。在现实中，法律的规定距离国际标准仍有距离，法律的实施很不充分，妇女的婚姻、生育自由受到新的限制，妇女人权面临挑战，农村、残障、性少数、少数民族等不利处境妇女的权利更为艰难。

1、参与国际人权公约履约审议，制定国家行动计划

近五年中国继续执行《消歧公约》及其他人权文书，2022年参加《残疾人权利公约》第二、三次合并报告审议和《儿童权利公约》第五、六次合并报告审议，2023年参加《消歧公约》第九次履约审议、《经社文公约》第三次履约审议，2024年参加人权理事会第四次普遍定期审议。中国在以上审议中均提交了国家书面报告，并接受了一部分审议建议。

参考相关公约宗旨，中国于2021年先后颁布《中国反对拐卖人口行动计划（2021－2030年）》《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》《国家人权行动计划（2021—2025年）》，对妇女人权工作的促进设定了框架目标。其中，《人权行动计划》第五章专章强调了人权教育与研究工作，《妇女发展纲要》提到开展性别平等教育、提升妇女法治意识，《儿童发展纲要》提到培养儿童法治意识，起到了初步的妇女人权教育作用。

2、完善性别平等保障法律体系

近五年，中国保障性别平等的法律有所提升。例如，2021年起生效的《民法典》第1010条做出禁止性骚扰规定，规定了单位防治义务，第1041条取消了强制性计划生育；2021年8月生效的《人口与计划生育法》废除社会抚养费，实施全面三孩，进一步放宽了国家对生育的限制；2022年起生效的《法律援助法》第三十二条将“遭受虐待、遗弃或者家庭暴力的受害人”纳入不受经济困难条件限制而申请法律援助的范围，加强了对家暴等受害者的法律保护，2022年全国人大常委会通过对《妇女权益保障法》的全面修订，是该法制定以来修订范围最广的一次，从法律上明确了男女平等的基本国策，2024年通过的《农村集体经济组织法》保护了女性及其配偶、子女的成员权益，为“外嫁女”、“外甥”等留下法律维权空间。

除国家法律外，2021年全国妇联权益部推出了《防治职场性骚扰指导手册》，最高法修改《民事案由规定》纳入性骚扰责任纠纷，自2021年起生效。2022年最高法等7个部门联合发布《关于加强人身安全保护令制度贯彻实施的意见》，完善了人身安全保护令制度，加强了反家暴中的未成年人保护、受害人隐私保护、多部门协同。《妇女权益保障法》修订后，已有9个省（自治区、直辖市）完成《妇女权益保障法》配套地方性立法；20个省（自治区、直辖市）完成反家暴地方性立法。部门规章、文件和地方性法规的进一步发展让反暴力的法律制度更为完善。

1、国际人权公约未批准或充分执行，缺乏充分授权的国家人权机构

中国至今仍未批准《消歧公约任择议定书》，仍未撤回对《消歧公约》第29条第一款的保留，消歧委员会仍然无法接受来自中国的个人来文申诉，亦无法开展调查、审议。在联合国九大核心人权公约中，中国仍未批准《公民及政治权利公约》，未签署《强迫失踪公约》《移徙工人权利公约》，近五年没有看到中国政府为加入以上公约做出进一步努力。

联合国消歧委员会在2023年审议中国第九次报告的结论性意见中，提出了许多问题和建议，包括：采取暂行特别措施（特别是为面临交叉歧视和遭受各种形式剥夺的妇女），通过全面打击贩运立法以符合国际标准，不强制规定30天离婚冷静期，按暴力形式、年龄、地区、残疾状况以及受害者与施害者之间关系分类、收集对妇女的性别暴力事件数据等等。[1] 然而，中国政府采纳和执行的情况非常有限。另外，法院依然不可在审理、判决中直接援引《消歧公约》等中国加入的国际公约，中国作出的保护妇女人权的国际承诺依然无法成为妇女在法庭上维权的工具。

中国仍未建立国家人权机构，统筹妇女权益工作的妇联被官方定义为群团组织而非政府部门，国务院妇儿工委为议事协调机构而非单独政府部门，这两个机构均不具备广泛而充足的授权，都不满足巴黎原则对国家人权机构的最低要求，事实上只起到协调、推动作用，而无法直接决策和管理妇女事务。自2016年开始的妇联机构改革仅对妇联的机构设置、人员管理、工作方法进行调整，仍然以群团组织为方向定位，无法更有效地承担保障妇女人权的国家责任。

2、妇女人权教育和普法不充分，《消歧公约》宣传不足

未能形成一套完整的人权教育方案，各级官员、公众对包括消歧公约在内的国际人权公约的认识和理解不足。北京+25以来，中国在国内对包括《消歧公约》在内的国际人权文书和机制的宣传极少，除在参与公约审议、领导人讲话等官方通稿发布外，公共媒体和日常工作中极少提到妇女平等与人权的国际法律、政策和行动框架，翻译并以少数民族语言的传播更是罕见。

国家“七五普法计划(2016－2020年)“只提到“推动全社会树立尊重和保障人权意识”，未就妇女人权教育作特别安排，“八五普法计划(2021－2025年)“未提及包括妇女人权在内的人权教育，社会性别主流化落实不足。

《妇女发展纲要》、《儿童发展纲要》等规划规定的法治教育，旨在知法、守法、用法，缺乏权利和人权视角。《妇女发展纲要》新增专节规定妇女与家庭建设，要求发挥家庭家教家风的作用、发挥妇女在家庭生活中的独特作用，不平衡地将家庭角色与妇女关联，不利于提高女性社会参与和消除性别陈规定型。

对《妇女权益保障法》《反家暴法》的宣传普及多局限于国际妇女节、反性别暴力日，其他时间并不多见。法律文本和相关宣传以少数民族语言、无障碍和文化水平低者友善易读方式进行的传播极少。

截至2020年底，中国分批共设立了14家国家人权教育与培训基地，此后五年间，中国未有新的基地设立，尚未落实《国家人权行动计划（2021～2025）》中新设3家国家人权研究基地的目标。

3、缺乏歧视的法律定义，通过不利于女性和多元性别权益的法律政策

中国全部现行法律中缺乏对“歧视”的界定，近五年的国家级立法计划中没有反歧视法的安排。2022年新修订的妇女权益保障法也未能对“歧视妇女”作出全面定义，不符合《消歧公约》第1、2条规定，也未能落实消歧委员会在历次审议结论性意见中的建议。

《民法典》第1010条禁止性骚扰规定中未明确骚扰责任和机构责任的具体内容，亦缺少配套措施。该条对性骚扰构成要件的规定为“违背他人意愿”，未能达到《消歧公约》第35号一般性建议中“不受欢迎、具有性动机”的标准，为受害者维权增加了难度。

《民法典》第1077条设置了离婚冷静期制度，为行政登记的离婚设立了30天的冷静期，期间任何一方可撤回申请，撤回后离婚需要双方再次共同申请，否则另一方必须通过诉讼离婚。这一规定极大阻碍了离婚自主，对受家暴妇女等群体尤其不利。现实中已经发生受暴妇女冷静期内被丈夫杀害的案例。[2] 

《民法典》第1041条维持了一夫一妻制度，延续了原《婚姻法》的规定，未纳入LBTI+等多元性别，忽视了立法草案征求意见过程中大量关于同性婚姻的公众意见。 LBTI+女性因伴侣关系不被制度承认被迫继续维持法律上的单身，此外还在生育、社会保障、平等就业等方面面临歧视。[3] 女同性伴侣结束关系（如离婚）后无法同时对孩子保持亲权[4] ，性少数伴侣只可采用意定监护安排紧急状况下的人身关系。基于性别表达、性别认同和性倾向的就业等歧视常常不获法庭认可，以上情况自北京+25以来改善极小，LBTI+女性的处境仍旧艰难。

2021年修正后的《计划生育法》，没有禁止非婚女性生育或单身女性使用人工辅助生殖技术明文规定，但国家未及时对与其抵触的下位法进行审查修改，原卫生部《人类辅助生殖技术规范》中单身妇女接受冻卵的禁止性规定，《人类辅助生殖技术管理办法》对以医疗为目的的限制仍然有效，单身男性可冻精、单身女性（包括女同性恋伴侣）不可使用冻卵等人工辅助生殖技术的歧视性待遇还在继续。除广东、上海外单身生育的女性领取生育保险等在全国绝大多数地区被地方性管理办法阻拦。

2024年实施的《延迟退休决定》将男女退休年龄的改革目标分别设定为63岁和55岁（特殊情况下女干部为58岁），维持了男女不同龄退休制度，继续强化性别成规定型和收入差距，造成女性老年贫困风险。

4、不利处境的妇女，如农村、残障、性少数、少数民族妇女的人身、财产、社会妇女权利等继续面临威胁。

对于农村妇女，《农村集体经济组织法》第12条將成员身份交由成员大会认定，为地方事实上排斥妇女的成员身份、进而侵害其财产权利留下了隐患。农村精神障碍妇女的处境更为艰难，在重男轻女和传宗接代的社会传统思维下，她们成为人口贩运的受害者，被迫与残疾、贫困男子结婚，面临身体监禁、肢体和精神暴力，政府部门不作为，缺乏社会救助渠道，导致她们求助困难，进入司法程序后也难以获得公正裁决，刑法虐待罪量刑畸轻，加害者往往被轻纵。2022年江苏丰县发现一位被铁链囚禁的精神障碍女性，她被董家收买、生下8个孩子并被长期拘禁。收买者于2023年被轻判虐待、非法拘禁罪，其强奸等行为未作处理。

2023年通过的《无障碍环境建设法》第1、2条对无障碍环境建设的目标主体规定，没有使用《草案审议稿》中更广泛的“有无障碍需求的社会成员”定义，而局限于“残疾人、老年人”，未能涵盖其他有无障碍需求的妇女，例如孕妇、使用婴儿车的妇女等。北京+25以来，国家及地方的公共电视台继续使用大多数听障人士难以理解的官方“文法手语”，人为阻碍了其接受文化、信息的权利实现。

少数民族妇女在一些专门政策下遭受了直接或间接的国家暴力。2022年8月联合国人权高专办公布的调查报告指出，再教育营中被法外关押的维族妇女与家庭分离、失去人身自由，被剥夺宗教、语言、文化身份，部分遭受性侵和性别暴力。[5] 联合国人权理事会特别报告员的多份报告称，针对藏族儿童的寄宿学校系统造成儿童的文化身份丧失和民族同化，可能对包括藏族妇女在内的群体造成文化清洗；[6] “职业培训计划”威胁包括妇女在内的藏人的民族身份，并对其造成强迫劳动。[7] 遗憾的是，中国政府均否认上述问题的存在，亦未结束这些政策的实际实施。

女性人权捍卫者李翘楚、黄雪琴等案中，除法定通讯权、探视权受限外，当事人在关押期间经历恶劣的监狱条件和案件政治性质带来的特别监禁待遇，无法获得适当的医药和卫生用品，分别出现闭经情况，危及生命健康权利。对女性人权捍卫者的打压也波及子女，何方美案中，何方美的三个未成年子女与其一同被羁押，两个女儿随后被送入精神病院，法定受教育权被剥夺。

5、疫情加剧性别暴力，妇女法律援助服务不足

2020～2023年新冠疫情期间，中国实施了大规模、长期的强制性封城措施，妇女承担了比平日更加繁复沉重的家庭照顾负担。政府当局在封城期间未能及时向女性居民、女性医护防控工作者提供基本卫生用品、药品，未及时向孕产妇、危重病慢性病妇女等提供医疗服务，严重危及妇女生命健康权利。2022年1月，西安一位怀孕8个月孕妇因被医院拒绝入内导致孕妇出血、胎儿死亡。 

长时间的家庭封闭居住环境也使得妇女遭受侵害增多，多份调查报告显示，疫情期间妇女遭受的包括家庭暴力、网络暴力在内的各种形式的性别暴力都有所增加，一些公益组织接收到的家庭暴力咨询为平常的2～3倍，妇女受到疫情管控措施的影响明显明显严重于男性，其中跨性别女性受到暴力的比例高于顺性别女性及男性。[8] 由于公共资源被集中于防疫工作，为受暴妇女提供服务和援助的公安、妇联、法院工作受到严重影响，相关部门无法现场提供紧急协助，家暴保护令的申请和签发渠道中断，虽然有民间人士和公益组织发起反暴力倡导，但因出行管控，民间救助在线下困难重重。

2017年起多个中央部门联合发布的文件实现了对刑事案件嫌疑人、被告人的法律援助全覆盖，但包括猥亵、强奸、强迫卖淫等性暴力犯罪的被害人，暴力干涉婚姻自由、虐待等犯罪的自诉人，和相关的刑事附带民事案件的原告人等，按2022年起生效的《法律援助法》第29条规定需要满足经济困难条件才可获得法律援助，这造成了性别暴力加害者与受害者在国家司法保护上的不平等待遇。

2023年，全国法律援助机构共援助289.7万人次，妇女获得法律援助36.5万人次，占比仅约12.6%，比五年前下降11个百分点。[9] 与大量需求相比，实际的法律援助数量杯水车薪。2022年，全国办理涉嫌遭受虐待、遗弃或者家庭暴力的民事法律援助案件8900余件，提供婚姻家庭方面的法律咨询231万余人次。[10] 2022年，4.5万名女性得到人民法院、人民检察院和司法系统提供的司法救助，县级以上妇联组织受理妇女儿童投诉件次数20.1万次。[11] 

6、司法实践缺乏性别视角，对性别暴力案件执法不严、违法不究

法律工作者和执法者的女性比例仍需提高。截至2022年3月，全国12万余名法官中，女法官4.5万人，比例约37.5%（2023年上升到40.2%[12]）；35万余名法院干警中，女干警14万余人，比例约40%。[13] 2023年，全国73.2万律师中，女律师有30.6万，占比41.8%，但整体上仍存在发达地区多、落后地区少的地区差异。[14] 警察方面，截至2021年3月，全国200万公安民警中，女民警超过28万，约占14.3%。[15] 公安院校对女生的录取比例一般都设置在15%，有的更低至10%。[16] 

性别暴力的案件中，司法部门忽视性别因素，大量存在掩盖、轻纵和违法现象。2021年邓飞诉何谦名誉权纠纷案中，法院要求性骚扰受害者提供“令人毫不迟疑地确信”性骚扰行为存在的证据，违背《民事诉讼法》《民事证据规定》规定、设置了不平等和不可能的证据证明标准。同年的弦子诉朱军性骚扰案中，法院违背当事人受骚扰者意愿和《民事诉讼法》规定，强行将案件不公开审理。2021年成都火锅店劝阻吸烟打人事件、2021年阿里巴巴员工被猥亵案、2022年唐山烧烤店打人事件中，都存在公安部门怠于立案、调查，当局严控舆论关注，司法调查不透明的问题。这些执法不严、违法不究的现象助长了施暴者的气焰。

• 批准关键国际文书，建立有效监督机制。
国家应尽快批准《消歧公约任择议定书》和《公民及政治权利公约》，撤销保留条款，允许消歧委员会受理个人申诉。

• 建立符合巴黎原则的国家人权机构。
形成国家层面的人权统筹与问责体系，赋予妇联或妇儿工委独立法定地位。

• 完善反歧视法律体系。
在《妇女权益保障法》《民法典》中明确关于“性别歧视”的定义，制定《反性别歧视法》，废除离婚冷静期制度，承认同性伴侣合法权益。

• 强化对不利处境妇女的法律与社会支持。
修订相关法律，确保农村、残障、少数民族、LBTI+妇女在教育、就业、财产分配和司法救助中的平等机会。

• 推动性别敏感的司法改革。
建立司法人员性别培训制度，在审理中允许引用国际人权公约，落实性别平等原则。

• 加强妇女人权教育与公众意识。
将国际公约与性别平等教育纳入全国普法计划，推动多语言、无障碍传播，扩展人权教育基地建设。

[1]联合国消歧委员会在2023年审议中国第九次报告的结论性意见：https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CEDAW%2FC%2FCHN%2FCO%2F9&Lang=en

[2]澎湃新闻《女子离婚冷静期被丈夫捅杀案一审宣判：被告人被判死刑》：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_27158685

[3]董晓莹《单身女性生育权在国内的法律现状》：https://mp.weixin.qq.com/s/k1FmFFgkLkAEe7MK2rjbiQ

[4] 全现在《不存在的妈妈与缺位的法律：同性伴侣争夺抚养权第一案背后的博弈》：https://m.allhistory.com/ah/article/5eb62b84fcd35600013c7918

[5]联合国人权高专办新疆人权报告：https://news.un.org/zh/story/2022/09/1108692

[6]联合国独立人权专家关注西藏寄宿学校强制同化：https://news.un.org/zh/story/2023/02/1114852

[7]联合国独立人权专家关注中国“职业培训”项目：https://news.un.org/zh/story/2023/04/1117407

[8]《反家暴法实施五周年系列监测报告——新冠疫情期间的家庭暴力：应对措施及挑战》：http://equality-beijing.org/editor/attached/file/20211208/20211208222605_0951.pdf

[9]《2024中国妇女儿童状况统计资料》，中国统计出版社，2024年12月，96页。

[10]司法部2023年8月法律援助主题新闻发布会：https://m.mp.oeeee.com/a/BAAFRD000020230823835398.html

[11] 2022年《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》统计监测报告：https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202312/t20231229_1946062.html

[12]《新时代中国推进妇女全面发展的实践与成就》白皮书：https://www.gov.cn/zhengce/202509/content_7041431.htm

[13] 最高人民法院首个“女法官国际日”座谈会：https://www.court.gov.cn/jianshe/xiangqing/350401.html

[14]同[9]，86页。

[15]2021年公安部新闻发布会通报表彰优秀女民警：https://www.mps.gov.cn/n2254536/n2254544/n2254552/n7768818/n7768837/c7771380/content.html

[16]界面新闻《警校招生对女性限额：是歧视还是保护？》：https://www.huxiu.com/article/304390.html

参考文献：

刘小楠，我国妇女人权的实现状况——基于《行动纲领》战略目标近五年的考察，《山东女子学院学报》2025年第2期：https://rqyjy.cupl.edu.cn/info/1116/5518.htm

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